综研观察｜新加坡德国美国：房价调控如何更好地发挥政府作用

文/ 彭坚 中国（深圳）综合开发研究院产业发展和城市规划中心

住宅首先是生活必需品，安居向来是民生大事。居住保障和房价调控，究竟应该市场多一点，还是政府多一点，存在着持久的争论。中国香港、新加坡、德国、美国的情况四个案例表明，确保住宅居住属性占优，形成住宅的有效市场，正是由强力的有为政府所保障的。以下且看这些特点鲜明的政府作为：

一、“威严十足且刚愎自用”的新加坡政府

新加坡将“居住有其屋”计划与国家的生存、国运牢牢绑定。组屋供给和房价调控，在国家战略层面由政府强力执行。

新加坡国土空间仅有719平方公里，自然资源异常匮乏，连淡水都无法自给。国家要发展进步，唯一可依赖的是人才。建国前后，一方面占主导地位的多元文化移民普遍缺乏根植性；另一方面约有30万人蜗居于郊区窝棚，约25万人挤居于市区肮脏的店铺中。新加坡被国际视为“世界上最可怕的贫民窟之一”和“文明社会的耻辱”。

为此，国家政府自1960年起一边强力收储土地，一边近乎孤注一掷地推行“居者有其屋”政策。随着制度日益完善、土地储备和财力不断增加，政府从1960年为低收入家庭提供租赁式公共组屋，到1964年实施住房自有化政策、鼓励分期支付购买组屋，再到1974年为中等收入群体提供公寓式组屋，最终将价格低廉、建造居住品质与私宅并无差距的保障房覆盖至80%的居民，五十多年来为国家引进、留住人才，持续发展先进产业提供了战略保障。

与此同时，政府将另外20%交由私宅市场。“八二结构”成功突出了住宅的居住属性，保持全国房价长期稳定。全球金融危机以来，私宅价格快速上升并带动组屋定价上扬，政府甚至连那20%的私宅市场都不放过，自2013年起持续提高首付比、征收高额印花税和加征海外买家印花税，对房价实施主动有效的打压。在房价调控乃至其他众多领域，新加坡为世界展现了一个市场经济与威权式政府有机结合的特色案例。虽然其“威权式”做法并不符合当前主流的经济理论，但是实践效果却很显著。

二、“风度翩翩但拉不开弓”的中国香港特区政府

香港回归后特区政府一直没能很好地解决好保障房供给和房价调控问题。

回归以前，英国政府并未将其所宣称信仰的自由主义加之于港英政府，港总督拥有被诟病为“近乎独裁”的权力，兼任香港三军总司令，主持行政、立法两局并委任所有议员，总督施政对议案拥有“最终否决权”，两局只能扮演顾问角色，这种状况只到1993年才改变（立法局部分议员直选）。彼时的港英政府，几乎就是英国局部背叛自由主义的“罪证”。

但是，这种权力架构对解决当时的棘手问题如安居保障等却十分有效。香港的区位、资源条件与新加坡极其相似，土地条件则更劣。面对持续大量涌入且居无定所的移民们，港英政府先强力征用了香港岛全部、九龙近80%的土地，只将小部分土地以999年的期限批给原地主；70年代初以“丁屋政策”稳定了新界原居民的土地与社会格局。以此为基础，港英政府于1953年启动公共屋邨计划、1970年启动居屋计划、90年代后期启动“夹屋”计划，连同后来的香港特区政府，逐步将各类保障房覆盖至约50%的中低收入家庭，与私宅市场大致形成5：5的结构，尽管其居住条件、质量与私宅存在巨大落差。

香港回归祖国以来，伴随着基本法框架下的深化改革，将“自由主义”兜入怀中的特区政府施政掣肘较之以往大幅增加。政治上，立法会党派众多、政见不一，司法显著独立，媒体观点异常多元化且屡屡抨击政府；经济上，政府几无土地储备，也无直属市场化平台企业，靠着数个法定机构帮衬，日益展现出“小政府、大社会”和“积极不干预”的绅士风骨。

然而，金融危机之后，特区政府开始面临更为严峻的经济转型及与之相关的住房保障压力。一方面，中国内地经济崛起，香港转型需要更多地依赖科技、产业创新及人才支撑，低收入居民和夹心层人才的住房保障需求迫切且巨大。另一方面，住房保障工作难度之大、涉及面之宽为过往所无法比拟。较之港英政府时期，特区政府可控土地接近“弹尽粮绝”。若要填海，改造郊野公园，开发新界、元朗等增加安居用地供给，则须应对无穷无尽的头疼事。

可以看到，文质彬彬且“民主”有余、“集中”匮乏的特区政府，填不了海、征不了地、论不过环保家、辩不过律师、管不得媒体，在以金融、房地产业为主导的经济结构下抑不住地产商，只好任由满载技术、知识和干劲的“待居人士”继续在蜗居中。

30多年来，香港的填海供地快速下降。1985-1989年为6.97Km2，1995-1999年为5.77Km2，2005-2009年为0.84Km2，2010年仅有0.01Km2，保障房新项目进展缓慢。房价调控上，特区政府也是投鼠忌器，掣肘众多。一边是逐年下降的调控规制能力，一边是涉及面十分广泛且日益纷繁复杂的住房保障及经济转型问题，形成了尖锐的资源错配矛盾，为特区政府施政带来重大挑战。

三、“走古板风但不失灵活”的德国政府

德国政府一贯以“古板风”著称，住房保障和房价调控也不例外。

德国坚持实业立国，将房地产、教育等作为社会福利体系的重要构件而非经济增长的支柱产业，以宪法明确“高福利国家”的定位。无论执政党或在野党，在各级议会竞选中，施政方向若不是住房福利保障而是相反，将严重影响个人政治生涯和政党形象。

以此为出发点，德国政府发挥主要作用，古板而不失灵活地推进住房保障和房价调控，并未任性激活市场的“小宇宙”，始终与严重的房地产泡沫危机擦肩而过，提高了民众幸福度，成就了“德国制造”。1975-2011年，剔除通胀影响，德国实际住房价格累计负增长21.6%，同期居民收入平均增长了三倍。

根据我院郑宇劼、谢来风的研究—《德国综合施策维持房价稳定》，德国实行多元化供给和调控规制两条腿走路。政府除供应廉价住房外，还鼓励合作社共同建房和公共地产开发商建房，其中合作社共同建房占比超过30%。鼓励租赁市场规范发展，《租房法》规定房租涨幅超过合理值的20%就违法，超过50%就构成犯罪。以法律来保障租房与购房几乎相同的安居性，是低收入年轻人普遍愿意租房的根本原因。

政府实行房贷固定利率机制和“先存后贷”合同储蓄模式，后者规定没有足够储蓄就不能贷款购房，抑制不切实际的住房消费；《经济犯罪法》对开发商获取暴利进行高额罚款和刑法约束。德国住房市场投资回报率长期稳定于4%-5%。

四、“不拘一格、结果导向”的美国政府

美国向来以不拘一格的“迷踪拳”驰骋江湖，房市调控亦如此。

美国政府乐于对外兜售其编撰的武林秘籍——“华盛顿共识”，但多数国家一练就会不同程度地走火入魔，具体可见笔者的《因时因地、动态调整政府与市场关系》。然而，美国自己并不一根筋的践行“华盛顿共识”，在实践中并不强求自由主义理论正统和资本主义意识形态匹配，一切以解决当下问题为导向。

在房市领域，美国的住宅自有率平均约为65%，且住宅市场并不算强大。金融业是美国的国家战略产业，在持续QE环境下，超级发达的金融市场推动产品创新与住宅消费相结合，政府起初对其大力支持并放任自流。

其后，低储蓄的美国居民走上不切实际杠杆买房的道路，资产证券化后又被无数层杠杆嵌套，崩盘后成为2008年全球金融危机的导火索。捅娄子后，强大的美国政府并未教科书般的等待市场自动出清，而是迅雷不及掩耳之势将“两房”国有化，再通过《2008年紧急经济稳定法案》、《多德-弗兰克法案》等综合调控举措稳定局面，令全球惊诧不已。

可以发现，在房价调控乃至其他众多领域，美国政府是坚持问题导向的，理论正统与否只能排在次要位置，值得我们深思和学习。