实务者言｜公交财政补贴困境待解

一、背景

今年以来，媒体相继报道了我国多个城市的公交公司（注：此处公交特指以巴士为运营车辆的公共交通，不包含轨道交通，下同）发不出工资，出现停运或大幅减少运营班次的现象。其中涵盖了大中小城市。

这并不是偶发现象。笔者近一年走访过全国多个城市的公交企业，发现很多城市，特别是中小城市，公交企业正面临严重的财务压力，经营困难。甚至一家公交公司的总经理直接说：“我们企业面临生死存亡的危机”。从企业角度看，通过财政补贴给企业输血，能直接解决当下问题；但对城市的公交发展而言，以定额补贴和兜底补贴为代表的既有公交财政补贴模式，并不可持续。深入来看，财务问题只是表象，背后反映的行业发展和城市交通发展的问题更需关注。

上世纪末到本世纪初，我国民用客车较少，相应出行成本高，加上城市规模较小，出行距离有限，使得城市公交成为大部分市民机动化出行的第一选项。那时公交运营成本相对不高，加上极高的满载率，公交客运的财务边际效应显著，运营企业票款收入足以覆盖运营支出，甚至还有盈利。

21世纪的前十年，快速城市化背景下的私人机动化爆发，一定程度上降低了公交的吸引力。单位运力投入下的客流水平开始下降。同时，由于人工成本和物价水平上升，公交企业运营成本也逐步抬高。考虑到公交服务的普遍性，以社会效益为先，中国将公交票价列入政府定价目录，长期实行低票价政策。随着票价收入逐步无法覆盖企业运营支出，公交企业出现了一定亏损，但当时的亏损规模，尚在政府财政的能力范围内，大部分公交企业的财务可持续性也有保证。

上世纪拥挤的上海公交车（网图）

当下空荡的公交车（作者拍摄）

近五年，中国城市交通出行结构发生了较大变化。以下三方面影响最为重要。

第一，是互联网交通的出现和野蛮扩张。共享单车、网约车等出现，对市民原有出行习惯造成了明显冲击，尤其在资本催化下，与互联网相关的出行比重，近几年提升迅速。几乎所有的互联网出行，初期都会通过大额补贴，以类似倾销的方式，抢夺出行份额，直接形成了对公交客流的分流。

第二，是电动自行车的大规模普及。电动自行车在管理上被当作非机动车，但未对其速度进行有效的限制，使得电动自行车在出行的灵活性方面具有了较强的优势，加上电池技术进步，使得拥有成本和使用成本相对较低，市民的电动自行车保有量迅速提升。电动自行车适合的出行距离与公交高度重叠，进一步增强了其对公交客流的争夺。

第三，近三年新冠疫情冲击，成为问题爆发的导火索。由于疫情管控需要，公交客流稳定性得不到保障，市民出行习惯也产生了变化。在部分严格控制流动的城市，管控期间的公交客流几乎可忽略，票款收入直线下降。公交车厢作为公共空间，为了避免人员聚集，各地出台对公交满载率进行限制的措施，也一定程度降低了公交客流。在与部分城市交通部门的交流中，一些管理人员甚至悲观地认为，疫情可能对公交客流的下降产生了不可逆的影响。

上海轨道站点公交和共享单车的早高峰接驳（作者拍摄）

当然，电动化背景下，私家车进一步普及，以及部分城市轨道建设开通，对地面公交形成分流，也是重要原因。

二、公交的投入和产出

中国很早就在城市交通发展战略中，确立了公共交通优先发展的理念。近20年来，伴随着快速城市化进程，在城市用地和人口快速增长的需求导向下，包含巴士在内的公共交通基础设施，其建设与运力投入，很大程度上需要起到引导土地开发的作用。

近15年，城市公共交通系统的线网规模、站点数量、场站设备等基础设施以及车辆档次、车队规模、行业人力资源发展方面都有较大提升。

以全生命周期看成本端，公交与其他道路交通基础设施相比，有一个重要区别：除基础设施设备之外，公交还需要相当规模的持续运营投入。然而，一旦大量设施和车辆设备投入进去，形成一定规模的线网运营后，受设施设备耐久性和部分市民出行依赖习惯的影响，整个公交系统后续运营投入规模无法轻易减少。笔者调研中经常遇到部分公交线路客流极低，但公交企业无法减少运力投入的情况。

再加上，近年新能源战略引领，各地公交车队主体，逐步更换为相对昂贵的新能源车型，进一步增大了固定运营成本。较大的运营规模带来高额固定成本，短期无法大幅削减，使得公交运营投入的调整，难以迅速适应当下城市出行方式分担结构的变化。这直接导致了公交企业财务的不稳定。

从收入端看，票款是公交企业最大的收入来源，对应客流规模。过去，公交客流稳定甚至增长，财政对运营的补贴缺口，尚处可控状态，对应公交系统建设投入的财政资金较多。如前所述，近几年以网约车、共享单车等为代表的互联网交通模式兴起，以及电动自行车保有量的持续上升，对传统公交分流明显，甚至改变了市民出行习惯。这些对公交客流造成较大影响。

2015年以来，全国公共汽电车客运量连年走低，2021年已到489.16亿人次，对比2014年的巅峰时期，已下降近40%，公交营收必然大幅缩水。

笔者调查研究发现，当前绝大部分城市，公交票款收入对运营成本的覆盖率不足50%，以当前城市交通发展的趋势，加上人力成本上升，公交营收在未来仍有继续下降的风险。

此外，对拥有轨道交通的大城市和特大城市而言，轨道交通对公交客流的分流以及交通系统内部竞争也需要重视。有些城市，轨道+公交的整体规模增长，但公共交通客流并未随之相应增长，甚至可能还有下降。这些都导致涵盖公交和轨道的整体公共交通系统财政补贴压力进一步被放大。

我国城市公交运营发展情况（作者自绘，数据来自交通运输部网站）

由此，目前公交企业的运营亏损增大，是大多数城市政府在短期必须面对的问题。运营亏损增加，容易导致企业无法保证公交运营服务规模、服务质量、生产安全，甚至发生企业经营困难，影响企业职工就业稳定性等问题。进一步，对城市公共交通的形象甚至城市交通发展都会带来影响。

三、公交补贴的意义

作为一项公共服务，公共交通为低收入群体、老年人、学生、残障人士以及无法开车的群体提供了低成本的可达性，是城市居民机动化出行能力的基本保障，也是城市交通中社会公平的重要载体。这是公共交通的财政补贴的基本社会效益。

我国城市交通发展战略中，明确提出优先发展公共交通，通过提升公共交通分担率，达到减少私人机动车出行来降低城市交通拥堵和减少城市交通能耗以及排放的目标。通过财政补贴，提高公共交通相对私人机动方式的竞争力，减少私人机动化出行，是提升城市道路交通效率，带来经济效益，同时促进社会效益的有效手段。

就公交本身的特征而言，财政补贴还有规模经济和正外部性两方面的效益。首先，公交在城市中一般以网络形式运营，具有较强的规模经济特征，即，可以通过换乘，形成比单条线路更强的服务能力。也就是说，补贴可促进规模经济形成。

其次，以公交线网扩张和发车间隔加密为代表的运力投入，除了提升运能之外，对新增和原有乘客的服务水平也有直接提升作用。因为，加密的服务扩大了可达性，减少了所有人的候车时间。这也是公交补贴的正外部性意义。

公交的财政补贴，有着明确的社会和经济意义。但这些效益的实现，是以客流为前提的。笔者熟悉的一位老公交人，说到一句非常形象的话：脱离客流谈公交，就是耍流氓。

客流水平是公交对城市交通的优化效果以及公交自身的规模经济是否实现的关键。在公交客流和公交满载率上升的情况下，单位乘客的运输平均成本和边际成本都是下降的，这时公交补贴的经济效益是增加的。但当运力规模不变的情况下，公交客流下降，单位乘客的平均运输成本和边际运输成本都上升，这时公交补贴的经济效益就会下降，这恐怕是目前大部分城市公交财政补贴要面对的问题。公交企业运营困难，不单是财政补贴多少的问题，而是公交作为公共服务运营载体的财政补贴效率问题。

大约十五年前，笔者刚参加工作，参与了一些交通规划项目的编制。当时，大部分的城市交通需求预测以及公交出行需求预测中，对十年以及十五年之后的公交出行分担率预测的都不低于20%。但就目前情况来看，除了特大城市外，公交出行分担率能达到10%以上的城市恐怕都不多了。笔者最近访问的一座刚通轨道交通的城市，公交分担率只有7%左右。和在前期公共交通规划以及建设投入相比，当前部分城市的公交客流发展趋势与当年规划方案的预测目标已产生了明显偏差。笔者认为，公交的财政补贴效率当下面临一些无法回避的问题。例如：

——通过财政补贴，公交分流了多少私人机动化出行，对城市交通改善起到了多大作用？

——以城市公交目前的满载率，其通行效率是否优于私人交通？能耗和排放呢？

——单位乘客、单位乘客公里的运输成本，是否随着财政补贴增加而下降？

行业内经常会拿出一张图，说明公交的效率优于私人机动车。但当公交车的乘客不是满满当当时，这张图的结论还成立吗？

小汽车、公交、自行车空间效率对比（著名网图）

四、公交发展的财务可持续

公交运营财政补贴的目标，可分为两个层次：首先，是城市居民基本机动化出行的兜底保障，这是对公交社会效益的基本要求；其次，是通过公交系统建设，优化和促进城市综合交通系统可持续发展。公交运营的财政补贴，受到地方政府财力水平约束。保证公交发展财务可持续，关键是在目标和约束之中找到平衡。当下这也许很难。但笔者认为，不妨把这一挑战当作城市公交发展触底反弹的机遇。

过去快速城市化阶段，公交线网的扩张、车队规模、企业规模的增长都相对粗放，以城市发展的需要，用诸如线网密度、万人标台保有量等相对静态的指标来指导发展。同时，对公交的服务范围和服务水平的界定，也缺乏比较细致的标准。在公交的规划到实施阶段，注重对基础设施和车辆、场站等设备投入的财务分析，对运营阶段的调度优化以及财务分析和监管，包括对客流的发展趋势的监控等的关注都不够。从财政投入角度看，这一阶段似乎没有建立起有效的市场竞争或市场监管下的公交运营服务购买机制。

基于目前我国公交的运行背景，笔者认为，以下五方面值得深入研究。

（1）公交规划：除了城市综合交通发展布局外，还需从运力投入和城市财力水平约束的视角界定公交的服务内容、范围以及运营和服务水平要求。通过以上界定，对公交的线网布局和运力投入，可以估算相对准确的规模，得到以车公里为核心单位的运力投入，而非以车队和企业规模来投入。同时，还要结合实际运营所需，优化场站布局，减少空驶。

（2）企业运营：基于确定的运力投入规模，结合运营企业自身的管理水平，通过车辆调度和驾驶员排班优化等技术手段，计算出相对经济的车队规模和人员规模、场站设施以及管理的软硬件投入等需求，通过提升运营效率来降本增效。

（3）财务监管：从经济规律看，一座城市的公交企业数量一般很少，行业有一定垄断性，为提高企业运营效率，需要结合本地特征，核定合理的成本控制标准，对运营成本进行科学规制。

（4）运营监管：建立适合本地需要的服务质量考核以及服务成效考核的标准，将运营效率、服务水平、客流水平纳入公交企业的运营绩效考核标准中去，充分发挥政府部门监管的作用，促进企业提升生产效率和最终的产出成效。

（5）工程技术：公交运行的道路环境，也需要公共财政的投入以及交通工程技术水平不断进步。在公交车站、专用道、专用信号等路权方面的投入，结合实际运营的需要，提升公交运行速度和准点率也是提升公交运营财政补贴投入效率的重要保障。

公交出行效率的衡量，要建立在一定的满载率标准之上。当大部分公交车辆以极低的上座率在城市穿行，公交的绿色出行意义也会大打折扣。过去快速发展阶段，城市公交系统在经营机制、运营方式、道路工程的水平上，都遗留了很多可提升的空间。关注细节的提升，这也许会成为城市公交解决当下困境的方向。