美国那点事｜国安顾问金字招牌褪色，白宫“中枢神经”的沦陷

3月22日，特朗普总统终于宣布了国家安全顾问麦克马斯特将要离任的消息，坐实了早已在华盛顿政治圈和媒体流传的关于这一人事变动的“风言风语”，标志着特朗普治下的白宫将在短短一年多时间里迎来第三位国家安全顾问。历史的经验和政治的常识都指出，这种频繁的人员更替预示着国家安全顾问这一职务本身及其背后的美国国安会机制正同时处于低潮。国家安全顾问正再次从“金字招牌”的耐用品变成“即用即抛”的日用品，成立71年、号称白宫“中枢神经”的国安会正面临严峻挑战。

麦克马斯特最大的问题

表面上看，麦克马斯特乃至国家安全顾问一职的失宠在于前者既难以得到总统的欢心，也与同僚不睦，因而既做不了总统侧近，也难以担当政府中枢。与刚刚被炒鱿鱼的蒂勒森一样，麦克马斯特严肃、传统的行事做派与特朗普格格不入，据说总统经常在白宫嘲笑这位“首席助理”把每日简报“搞得这么认真”。更不幸的是，特朗普还同样从麦克马斯特身上感受到了一种“纾尊降贵”的气场：后者虽然没有像蒂勒森一样唱那么多反调，但仍然经常表现出自己是特朗普的教育者而非忠诚下属。

说到麦克马斯特的“不忠诚”，最大的问题是他在“通俄门”上坚称俄罗斯操纵了美国大选，乃至特朗普不得亲自在推特上将其言论批判一番。最直接的问题则是《华盛顿邮报》近日再次曝光特朗普办公中的秘密：这位总统不顾国安会文件中的反对意见直接在电话中向普京表示了“祝贺”。对于极为重视个人隐私的特朗普而言，对普京的“祝贺门”无疑再次表明白宫几乎毫无秘密可言。新仇旧怨之下，拿下本身即有嫌疑、此外还附有监管不力之责的麦克马斯特也就变得顺利成章。更加羞辱的是，麦克马斯特的正式离开很可能还是一次“打包批发”。按照白宫的计划，这位在被宣布解职后退役的将军将和另外一名或两名因滥用公款而名声扫地的内阁部长一起被“礼送出宫”。

麦克马斯特最根本的问题在于从未领悟或者实现国家安全顾问在白宫决策体系中的恰当定位——“坦诚斡旋者”，即能够与总统保持亲密关系，同时能够与内阁各官员保持良好的工作关系，将各类建议公允地呈现给总统。然而，麦克马斯特的角色定位仍然停留在“行政官员”甚至特朗普的“维护者”，未能发挥“协调者”或“谋士”作用。麦克马斯特去年2月就职后一度决心涤荡白宫“政治化”之风，在协调联邦各部门的基础上向总统提供全面的国家安全政策。但由于特朗普本人对“多方辩护”模式并无兴趣，还经常向密友、家人及其他白宫内外幕僚征询意见，白宫西翼的决策流程混乱无序，而从未混迹华盛顿政治圈的麦克马斯特在一年多的时间里并没有及时调适。

“临时项目经理”博尔顿

送走麦克马斯特之后，特朗普挑选的是“新保守主义者中的新保守主义者”、在美国大名鼎鼎的“民族主义鹰派”博尔顿。此公在美国驻联合国大使的短暂任期上，曾经放出名言“即使联合国大楼少了十层，也不会有多少人注意到”，堪称是美式单边主义的旗帜人物。

如果仅仅是主张单边主义也就罢了，偏偏博尔顿还痴迷于武力干预和颠覆政权。时至今日，伊拉克战争在美国政坛已经被牢牢钉在“愚蠢”的十字架上，特朗普在竞选时也没少对其鞭挞。当时一干做出决策的“火神派”要么有所失悔，要么缄口不言，偏偏博尔顿选择“一条路走到黑”，始终为这场不得人心的战争辩护，并致力于宣传美国有权对伊朗、朝鲜等国发起先发制人的军事打击。对这一点，就连特朗普本人也有些担心，据说在3月22日晚上这位“天不怕地不怕”的美国总统甚至要博尔顿当面保证“不会发动战争”。

表面看来，博尔顿和特朗普将会有更多的共同语言：第一，两者在处理外交事务的理念上高度一致，那就是美国的主权高于其它一切，国际组织和条约应当为美国的利益、哪怕仅仅是短期利益让步；第二，两者在当前的具体热点议题上也高度契合，博尔顿向来主张废除伊朗核协定，不愿意承认巴勒斯坦是一个“国家”，同时还坚持必须为解决朝核问题做好军事准备。这些都是麦克马斯特和蒂勒森们难以认可和支持的。第三，与特朗普一样，博尔顿在政府和国会中同样树敌甚多，后者在担任副国务卿时直言在国务院自己的周围也全是敌人。这种同为少数派的惺惺相惜可能也会产生一定的化学反应。当然，以上这些的相同之处也正是美国政坛对这一任命感到不安的原因，怕的就是特朗普在博尔顿和蓬佩奥的辅佐之下“一言不合”就“飙车”。

不过，虽然列举了这么多共同点，却很难说博尔顿能够在国家安全顾问的位置上待多久，更不用提拯救这一职务和国安会的地位。事实上，特朗普之前并不是没有考虑过任用博尔顿，不过据说却因为博尔顿蓄的一把硬胡子有碍观瞻而半途放弃。此次任命同样也出乎博尔顿本人的意料，而究其“得官”则可能是因为特朗普经常在福克斯新闻上看到他，更多出于媒体曝光度的考虑。如果这种说法属实，特朗普选择博尔顿可谓是颇有些儿戏。很难想象，特朗普是出于长远的考虑而选择博尔顿，并从此改弦易辙、重新恢复国安会机制的稳定和地位。相反，这一选择很可能不过是为了应付迫在眉睫的朝核谈判和伊朗核协定大考。因此，特朗普不过是招募了一位临时项目经理，看看他能不能帮助自己拿下即将到期的几个项目。至于彼此间是否真的同心同德、又是否真的能给政府带来稳定，恐怕根本不在考虑之列。如此一来，难言十数月后，彼时的博尔顿又一定不会是另一个麦克马斯特。

白宫“中枢神经”的危机

有一种说法认为，特朗普的外交理念与里根有神似之处。不论这种说法对错与否，特朗普在对待国家安全顾问与国安会的态度上，确实与里根有相似之处。里根政府任内的国安会模式决策体系混乱无序，各个部门官员权责不清，内讧严重，最明显的问题就是长期缺少有影响力的国家安全顾问。里根执政期间，国家安全顾问职位六易其主，直到第五任卡卢奇才发挥出应有的作用。现在看，刚刚进入第二年执政的特朗普已经迎来第三任国家安全顾问，若特朗普能够顺利连任，有望打破里根更换国家安全顾问次数的记录。

国安会核心人物国家安全顾问的表现、自我定位、与总统的关系、对权力的掌控尺度等，也在一定程度上决定了国安会模式的成功与否。国安会可以说是内阁各部门官员的“大杂烩”，作为国安会的“大管家”，国家安全顾问扮演的角色尤为重要。从历任国家安全顾问的表现来看，大致可以分为“中立斡旋人”和“坦诚斡旋人”两种。“中立斡旋人”只是将各部门意见统统交给总统去判断，至于部门内斗，纷争四起都不去操心。而“坦诚斡旋人”则会更进一步，主动协助总统协调各部门的意见，避免各部门陷入“公说公有理，婆说婆有理”甚至互相攻讦的局面。

如果从上述标准来看，无论是弗林还是麦克马斯特都无法称之为优秀甚至合格的国家安全顾问。但更应看到的是，国安会能否在美国对外决策机制中发挥应有的作用与总统更具相关性。总统的行事作风、管理风格、对国安会的重视程度及是否能够强有力地领导国安会，这些因素都决定了国安会能否发挥作用。美国总统特别审查委员会在1987年总结里根任内国安会的“伊朗门”教训时就已经指出，国安会的失败与国安会模式无关，而是与总统没能正确地使用国安会有关。

因此，白宫决策的混乱也好，国安会的缺位也罢，其根源都在于特朗普本人。今年以来，随着白宫通讯主任希克斯、国家经济委员会主任科恩、国务卿蒂勒森、国家安全顾问麦克马斯特离职以及白宫贸易顾问纳瓦罗从幕后走向前台、蓬佩奥接棒蒂勒森、博尔顿统领国安会等人事变动，特朗普身边已经纠集了一批忠心耿耿的“民族主义者”及对外示强派，应有的“多方辩护”极有可能成为集体大合唱。而国安会下一步的运行模式已基本清晰，将进一步陷入沦为执行机构的危机，白宫“中枢神经”这一名号恐怕也将在特朗普任内变得有名无实。

（孙成昊，中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员；肖河，中国社会科学院世界经济与政治研究所 助理研究员）