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深观察|陆铭:以都市圈为增长极,促进长三角一体化高质量发展

陆铭(上海交通大学)
2022-09-29 12:56
来源:澎湃新闻

编者按:9月28日,《上海大都市圈空间协同规划》发布,这是全国首个跨区域、协商性的国土空间规划,旨在打造具有全球影响力的世界级城市群。澎湃评论特刊发上海交通大学特聘教授陆铭关于长三角一体化与都市圈建设的最新研究,以飨读者。

2022年3月间,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。在建设全国统一大市场和实现经济高质量发展的过程中,长三角城市群应起到标杆性的作用。其中,我认为最为重要的抓手就是围绕几个核心大城市,打造现代化都市圈,形成高质量发展的新的增长极。

一、在集聚中走向平衡的高质量发展格局

当前中国已经形成了规模大小不等的城市群“抱团取暖”的发展格局,在每一个城市群内部,也已经形成了中心城市向外辐射的发展格局。

在长三角群内部,围绕中心城市,也已初步形成了上海、南京、杭州、合肥四大都市圈。第七次人口普查显示,长三角城市群内部出现了人口以上海、南京、杭州和合肥等中心城市及周边地区,以及沿海和沿长江地区集中的态势。

在人口集聚的过程中,不必过于担心区域发展的不平衡。事实上,江苏、浙江、安徽省内均出现了城市间人均GDP差距不断缩小的良好态势,而且不同城市之间呈现出差异化发展的格局。

在新的发展阶段,通过统一市场建设发挥规模经济效应变得越来越重要。制造业内部,产业的规模化驱使产业链上下游企业在城市群内集聚,同时,服务业和制造业之间也出现深度融合的趋势。城市群整体的制造业越强,中心城市的服务业在城市群发展中的引领功能越强,中心城市服务业在自身GDP中的比重不断提升。

在上述经济规律驱动下,长三角的不同城市间已经呈现出分工深化、优势互补、梯度发展的格局。上海、南京、杭州、合肥等中心城市生产性服务业赋能于自身及其他城市的制造业,且具有发展消费性服务业的强大规模经济,并建设成消费中心城市。苏锡常、浙江沿海都市带、皖江都市带等地理条件较好的城市集聚占地较多的制造业。较外围的皖北、皖南、苏北的发展各具特色的产业、资源产业、旅游、农业等。

二、都市圈建设是长三角一体化高质量发展的关键

从全球发展趋势来看,随着经济现代化水平逐步提高,城市群一体化的趋势越来越明显,中心城市及周边的中小城市必然形成一体化程度最强的都市圈,成为生产要素高效集聚的增长极。围绕核心大城市,在半径几十甚至上百公里的范围内,建成网络化的轨道交通和高速公路,人口、土地、资本等生产要素由市场力量进行配置,都市圈成为日常“通勤圈”。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》已经提出“一极三区一高地”的战略定位中,其中,放在首位的是“全国发展强劲活跃增长极”。长三角三省一市的人口规模近2.4亿,面积近36万平方公里,人口是日本的两倍,总面积接近日本全国,但平原面积远超日本,还拥有世界上其他城市群难以比拟的长江中下游黄金水道。但客观上来说,长三角城市群的经济与日本还有较大的差距,2021年,长三角三省一市GDP总量为4.14万亿美元,而日本的GDP总量为4.9万亿。面向长远的未来,在长三角城市群如果能够形成两倍于日本的经济总量,将不负引领整个中国经济发展的重大使命。

无论是国家的发展,还是城市群的发展,都需要形成以大城市为核心的都市圈,作为一体化高质量发展的增长极。近年来,上海、南京、杭州、合肥等大城市都正在形成与周边中小城市一体化发展的都市圈,合肥在近年来的发展尤其引人瞩目。但如果与日本的都市圈相比,长三角的几大都市圈仍有差距。

日本经济与人口高度集中在东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈这三大都市圈。三大都市圈构成4小时经济圈,人口占日本总人口的比例为52.42%。其中,东京都市圈在13000平方公里的面积上集聚了超过3700万的人口,人口占全国的三分之一,2020年GDP总量达15200亿美元,也大约占全日本的三分之一。如果以东京都市圈作为参照,长三角的都市圈发展还远远不够。以上海为例,上海地处长江经济带的龙头与亚太沿海城市带的交点处,正加快打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。上海与紧邻的江浙中小城市形成的潜在都市圈11000平方公里范围内,人口约为3100万。如果将上海和苏州相加,两市的人口总量3764万,GDP总量为1万亿美元,人口多于东京都市圈,但GDP仍只有东京都市圈的三分之二。

省级的行政边界仍然对于一体化发展产生了制约。我们的车流大数据分析显示,从全国平均来看,如果两个城市相距200公里,又不处于同一个省的话,两者之间的货车车流相当于同省内部相距302公里的城市间车流,换句话来说,省级的行政边界大约把城市拉开了100公里的距离。这种省际的边界效应,除了天然的地理与文化阻隔之外,还与跨省的交通连接不够畅通,在生产要素市场上一体化程度不够高有关。

在长三角内部,借助于江苏和安徽两省的合作,“跨界”突破的南京都市圈发展规划也已经推出,上海与周边中小城市形成的上海都市圈也正在建设。但客观上,潜在的上海都市圈跨越了江浙沪三个省级单位的边界,南京都市圈跨越了江苏和安徽边界,覆盖了安徽境内的滁州、马鞍山、芜湖等城市,省际行政边界对都市圈仍有制约作用。相比之下,广州和深圳各自与佛山和东莞所形成的都市圈,却处于同省内部,都市圈一体化程度更高。从现状来看,广州和佛山的人口已经超过2800万,深圳和东莞的人口也超过2800万,而且深、莞两市的面积只有上海的2/3。不仅如此,广、深两市之间正在进一步建设轨道交通的连接线,一体化进程还在加快推进。广佛深莞这个一体化区域的总人口已经超过5600万,接近整个广东省总人口的一半,这个数字还没有包括惠州、珠海、中山等市。相比之下,长三角内的都市圈建设应有紧迫感。

都市圈一体化发展受限,本身就与省级行政边界的影响有关。一方面,跨行政边界的轨道交通一体化建设仍然不足。例如,东京都市圈轨道网全长超过2750公里,虽然其中地铁仅约300公里,其余大量是城际铁路,但均发挥着一体化通勤的功能。中国的城市化晚于日本,地铁发展更好,上海的轨道交通全网络运营里程831公里,苏州城市轨道交通运营里程254.2公里,其中包括地上里程。如果再加上上海与毗邻城市之间的铁路里程约676公里,甚至拓展到大都市圈范围约778公里,仍然可以看到,在都市圈可比范围内来看轨道网,上海都市圈还有很大建设空间,其中的建设洼地,就在省际边界的两边。另一方面,在现有的土地规划和管理体制下,每个市级行政单位都各自设定自己的开发强度和开发边界,势必在省际边界处形成发展洼地。事实上,东京都市圈在13000平方公里且大量是山地的情况下,土地开发强度达到33.6%,而上海都市圈范围在可比范围内基本上是平原,土地开发强度低于东京都市圈。

三、都市圈引领的长三角一体化需要新举措

1.统一规划是一体化发展的基础

首先,进一步完善中心城市和城市群发展战略,通过跨行政边界的类政府机构,强化一体化发展的协调机制。在城市群层面,围绕中心城市和都市圈建立协调机构,从具体项目入手,逐步建立健全体制机制,协调不同省份和城市之间的行动。该机构专门负责跨行政管辖边界的基础设施建设,并推进城市群内部公共服务均等化,以及市场一体化、政策一体化和公共服务、社会保障一体化。在这方面,是有国际经验可循的。例如,从1956年开始,日本政府组建了总理府下属,且由建设大臣领衔的机构——首都整备委员会,来负责首都圈的战略规划、资源协调,以及计划推进。跨边界的都市圈一体化发展,还可借鉴国际上“开放行政边界的产业共治”模式。例如,荷兰与德国边界的合作区,成为了今天众多欧盟国家边界合作区建设的参考。其中最著名的是上莱茵边境合作区,这个德法瑞三国交界,以巴塞尔都市圈作为核心的地带,其最初的合作始于1963年,由企业发起,并在1975年开始组建了国家层面的官方合作平台。跨边界合作区需要多地政府协商出双赢、可持续、促进产业发展的税收分配模式。在丹麦-瑞典生物医药合作区,两国政府经过约十年谈判,达成了双方都能接受的合理分配模式,促进了生物医药产业迅速发展。

在南京都市圈规划之后,建议加快推进上海都市圈等都市圈规划。上海特别急需加强与昆山、太仓、吴江、嘉兴等邻近中小城市的一体化,加快规划建设日常“通勤圈”意义上的“上海都市圈”,成为已经提出的“1+8”的“上海大都市圈”的核心都市圈。其中,上海如果能够强化与苏州的同城化,应能形成更强大的增长极,更好地发挥对于长三角城市群发展甚至全国发展的引领作用。

要充分看到虹桥国际商务区及其辐射范围对于长三角一体化发展的战略意义。建议以虹桥交通枢纽为核心,高标准建设国际化中央商务区,形成“一核两带”发展格局。建议在长三角G60科创走廊建设基础之上,以虹桥交通枢纽为核心,加强沿轨道和公路的开发强度,对虹桥国际商务区按照相对独立功能的现代化大城市进行建设。提高虹桥空港的亚太国际航线比重,强化虹桥国际商务区的跨国公司总部(特别是亚太总部)经济功能,并加强长三角主要城市高铁站对接虹桥机场的值机功能,更好地发挥虹桥国际商务区辐射长三角的地理位置和基础设施优势。

第二,在交通基础设施方面,全面建成以大运力交通为骨干,各种交通方式无缝结合的网络状交通运输体系。在城市群内部推进城际铁路为主的交通网络,改善城际铁路与主要城市市内地铁网络的联通性。此外,加强围绕着中心城市一小时通勤圈的轨道交通建设,特别是要强化跨行政边界的轨交网建设,以大体量、快速度的轨道交通建设提高都市圈外围区域和中心城区之间通勤效率。与此同时,在外围城市和中心城市因地制宜建设便捷的点到门交通基础设施,如外围城市轨道交通周边的停车场、公共交通,都市圈中心城区的公共汽车、小巴、共享汽车和共享自行车(电动车)等,以此作为“最后一公里”的有效补充,提高出行便捷度。

2. 人口和土地资源的一体化配置是关键

第一,要加快长三角城市群内部流动人口市民化和城市间积分累积互认。国家层面已经提出要加快户籍制度改革,推进外来人口的市民化进程。未来长三角一体化进程需要在三个方面同时发力,促进外来人口的市民化。一是对于长期稳定就业居住的外来人口,确保以实际居住年限和社保缴纳年限为主要标准,加快推进市民化进程。二是在经济发展水平相近的特大城市之间,率先实现外来人口积分落户同城化累计互认。三是公共服务资源按常住人口进行配置,对暂时未能获得当地户籍的外来人口,加快推进公共服务(特别是义务教育)均等化。

第二,要增强土地管理的灵活性。在都市圈内进行国土空间统一规划,突破传统的按城市辖区设置开发强度和城市发展边界的模式,使城市土地开发(特别是轨道和公路沿线开发)适应常住人口增长趋势,并进行动态调整。此外,继续完善国务院“下放”永久基本农田转建设用地审批权的相关实施办法。在建设用地指标可跨地区交易的基础上,不妨以“结对子”的方式,人口流入地调减的农业用地(包括基本农田),在人口流出地通过闲置建设用地复耕的方式有偿调增农业用地。应允许在中心城市及周边地区落户的外来农村户籍人口自愿且有偿地放弃家乡农地和宅基地,并相应增加人口流入地的建设用地指标。同时,在人口大量流入的都市圈范围内要加快集体经营性建设用地入市,加快农村宅基地制度改革,允许农民在自愿且有偿的前提下进行宅基地转让,或对已经不作为自住功能的宅基地转集体经营性建设用地并入市。通过以上多措并举,加快形成中心城市向外沿轨道和高速公路放射状的都市圈一体化发展格局。

    责任编辑:李勤余
    图片编辑:沈轲
    校对:栾梦