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第77届联大辩论落幕:型塑联合国,中国任重道远

澎湃新闻特约撰稿 李因才
2022-09-27 17:05
来源:澎湃新闻

9月26日,第77届联合国大会一般性辩论在纽约联合国总部落下帷幕。中国外交部长王毅外长带领的外交团队在本次大会的各种双边和多边场合广交朋友、增信释疑,同时也展现出中国对联合国及其代表的多边主义的坚定支持。

古特雷斯当选联合国秘书长后,习近平主席就在接待其来访时强调,坚定支持古特雷斯履行秘书长职责,“做联合国事业的坚定支持者、多边主义的坚定践行者,以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序的坚定维护者。”几年来,中方全面遵守了对古特雷斯秘书长的承诺,对联合国的坚定支持从财政贡献上可以看得清清楚楚。

当地时间2022年9月24日,国务委员兼外长王毅在纽约联合国总部出席第77届联合国大会一般性辩论并发表题为《为和平发展尽力 为团结进步担当》的演讲。澎湃影像  图

中国对联合国财政贡献快速增长

常规预算和维和预算是联合国向会员国摊派的两项主要经费,前者维持联合国的日常运作,后者则为联合国在全球开展的维和行动提供经费。由于联合国安理会常任理事国额外分担维和经费,所以中国维和经费分摊比例通常高于常规预算。近年来中国两项经费的摊派比例增长非常快。2015年12月,第70届联大批准了2016-2018年会费新的分摊比例。中国承担的常规预算比例由5.148%上升至7.921%,位居世界第三位;2019-2021年的预算分配方案又将中国的分摊比例升至12.01%,超过日本。去年12月,第七十六届联大会议通过新的三年会费分摊方案,2022-2024年中国承担的比例再次飙升,变为15.25%,仅次于美国的22%。三次调整,间隔6年,就将中国的会费比例翻番。过去20年里,比额增长了10倍。

维和经费的增速也是如此。1997年之前,中国维和摊费比例一直维持在1%以下。此后比例缓慢增加,2007年超过了3%。2013年开始突飞猛进,一举由此前的3.9%飙升到6.6%,三年后又升至10%,2019-2021年的比例变为15%。2021年12月,联大通过的新分摊方案将中国2022-2024年承担的比例再度调整为18.68%。由于承担比例高于常规预算,维和开支又比后者大,因而维和经费成为中国在联合国摊费中最大的一块,财务负担不轻。目前中国的摊费比例仅次于美国的26%,美国的比例在调低,而中国的比例则大幅增加。

为支持联合国各机构的日常运作,除了按时、足额缴纳常规费用摊派,中国近些年加大对联合国各附属机构和专门机构的捐助。2020年,为支持世界卫生组织开展抗击新冠肺炎疫情国际合作,帮助发展中国家提升应对疫情的能力,中国政府先后两次捐款共计5000万美元。2021年,中国又决定向世界卫生组织等推动的“新冠疫苗实施计划”捐赠1亿美元。此外,2020年3月联合国启动全球人道主义协同应对计划后,中国提供了5000万美元的资金支持。中国还与联合国共同设立了专项基金,比如2016年,中国与联合国签约设立为期10年、总额10亿美元的中国-联合国和平与发展基金。2008年中国政府向联合国粮农组织捐赠3000万美元,设立了中国–联合国南南合作信托基金,2015年和2020年又分别注入5000万美元。

影响力和塑造力赶不上财政贡献

不过,中国对联合国的影响力和塑造力尚不能匹配中国对联合国显著增长的财政贡献。

这种不匹配有历史原因,中国虽然是联合国的创始会员国,但直到1971年,中华人民共和国才重返联合国。在重返联合国的头几年,中国偏重于政治安全事务,对经济、社会发展领域的参与度不高,对联合国的认识存在较大的片面性和局限性,在安理会就重大问题表决时采取回避态度,最初5年不投票率高达29%。

20世纪70年代末80年代初,中国确立了“和平与发展”的时代新主题,对外战略全面调整,中国对联合国的态度也发生了重大变化。联合国成为中国引进资金、技术、人才和信息的重要渠道,对深入推进改革开放和现代化建设发挥了重要作用。

这一时期,中国通过联合国这一多边舞台,更加积极地参与多边事务。1980年加入了世界知识产权组织、联合国和平利用外层空间委员会;1983年加入国际劳工组织、世界旅游组织;1984年成为国际原子能机构成员国。在维和、裁军和人权领域,中国也改变了之前的政策。1983年中国开始派驻专职裁军事务大使常驻日内瓦,1986年10月,首次在联大单独提出核裁军和常规裁军的裁军提案。1981年中国投票支持延长塞浦路斯的维和行动期限,1982年开始接受联合国维和行动费用摊派,1988年正式加入联合国维和行动特别委员会,并于次年派遣军事观察员参加在纳米比亚的维和行动。人权问题也不再回避,1979年起中国连续三年以观察员身份列席人权委员会会议,1981年正式当选该委员会的成员国。

改变联合国非短期之功

除了历史原因,中国对联合国影响力和塑造力欠缺主要源于三大结构性不足:人员结构、议程设定职权分配和观念结构。在人员结构方面,目前中国在联合国秘书处及联合国附属各方案、基金和专门机构的国际职员数量都严重不足。据联合国的报告,当前联合国系统有中国籍雇员1336人,占总人数的2.31%,其中多数还是语言类职员。与之相比,美国雇员占比9.4%,法国占比7.60%。

近些年,为改变国际职员比例较低现象,中国高校纷纷设立了国际事务、国际组织等专业和学院,加大国际公务员的培养和培训。越来越多的中国官员被选派或竞选联合国系统的领导人和高级管理职位。

在高峰时期,中国官员执掌联合国15个专门机构中的四个,随着国际民航组织秘书长柳芳和联合国工业发展组织总干事李勇去年先后离任,目前还有两个专门机构由中国人担任领导:国际电信联盟秘书长赵厚麟(2015年1月至今),联合国粮食及农业组织总干事屈冬玉(2019年8月至今)。2020年,世界知识产权组织总干事竞选,来自中国的王彬颖担任副总干事十余年,本来极有可能胜出,美国却大力干预,最终落选。

在议程设定职权分配和观念结构领域,作为发展中国家的代表,中国处于先天不利地位。以安理会为例,除少数例外,安理会有关冲突议题的文件起草工作一直由所谓“P3国家”——法国、英国和美国操控,它们被称为“持笔国(penholder)”。这项制度在2008-2009年前后发展起来,最初是为了便利安理会在特定国家、地区或专题议题磋商,增加安理会在特定安全事务中观点和立场的连续性和稳定性。但“持笔国”制度显然强化了三国在安全议题上的主导地位,特别是便利了三国将自己偏好的价值观和意识形态塞进草案。比如将“人权”纳入联合国开展的维和行动,包括赋予维和特派团监测所在国的人权状况、主动保护人权等职能。此举导致维和特派团任务繁重,在南苏丹、马里、刚果(金)等地,这一职能显著恶化了其与所在国的关系。

近些年,中国开始主动出击,将自己的议题和观念输入到联合国系统。“一带一路”、“全球安全倡议”、“全球发展倡议”、“人类命运共同体”等越来越多的中国概念被带进联合国的会议和文件,成为推进合作的新概念平台。比如联合国秘书处、大会、经社理事会、开发署等方案与基金、各专门机构等密切参与“一带一路”,双方在“一带一路”倡议与联合国“2030议程”的政策对接、发展援助、项目规划等方面广泛合作。“全球发展倡议”提出后,今年1月中方在联合国发起成立了“全球发展倡议之友小组”,成员目前已经发展到60多国。9月20日,王毅外长在纽约主持了该小组的部长级会议,就发展议题达成了广泛共识、推进了小组的机制化发展,并宣布落实“2030年议程”的七大行动。这些议题和观念既凝聚着中国独特的发展经验,又成为中国推动联合国框架下对外合作的一张张名牌。

在人权领域,中方一改过去的被动防御。在人权理事会,中方一方面严厉批驳和揭露美西方自身存在的人权问题和对外侵权行为,反对美西方对人权议题的选择性和政治化操作。另一方面,中方代表倡导全面、发展的人权观,反对单纯强调人的政治权利,提出更重视人的生存权、发展权、健康权。中国提出发展促人权、合作促人权、解决殖民主义遗留问题、反对种族主义和种族歧视、促进疫苗公平分配、反对单边强制措施等一系列倡议,提交的“发展对享有所有人权的贡献”决议多次经人权理事会审议通过。

在中美关系下行背景下,部分反华势力在联合国系统下的各个机构对华展开疯狂攻击和肆意抹黑,打压中国的影响。拜登政府上台后,重新支持联合国,但严厉审查中国在联合国及其附属各机构下的资金运作、人员部署、观念塑造,对华各种使绊、抹黑、打压。新一届联大开幕后,尽管俄乌冲突掩盖了中美之间的战略竞争,双方依然在联合国大会、安理会、经社理事会以及人权理事会等机构下展开密集攻防。

在中美关系短期难以缓解的背景下,中国继续坚定不移地支持联合国及其代表的多边主义,利用这一组织发出中国的声音。这既有利于维护国际多边合作机制和平台,也有助于更好地反击这些反华势力,维护中国的权益。不过,要改变联合国,必须做好长期的谋划。

(李因才,上海社会科学院国际问题研究所副研究员)

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