最高检：公益诉讼尚缺集中统一立法，缺乏细化操作指引

公益诉讼尚缺集中统一立法，司法实践中亦缺乏细化操作指引。9月26日，最高人民检察院制发了以生态环境领域公益诉讼为主题的第四十批指导性案例。

澎湃新闻注意到，该批指导性案例既有行政公益诉讼诉前程序和行政公益诉讼起诉案例，也有民事公益诉讼案例，还有对社会组织提起的民事公益诉讼进行检察监督的案例。

最高检表示，本批案例集中解决了一批在公益诉讼实践中出现的新情况、新问题。如涉及不同层级多个行政机关的重大公益诉讼案件，如何统筹发挥一体化办案机制作用，分层级进行监督；不服人民法院二审公益诉讼判决如何提出抗诉；环境公益诉讼中惩罚性赔偿如何具体适用；对社会组织提起公益诉讼怎样做到既支持又监督等。

“目前公益诉讼缺乏集中统一立法，相关法律规定在实体法和程序法中零散分布，缺乏细化操作指引。”最高检第八检察厅厅长胡卫列表示，这批案例为检察机关办理生态环境领域公益诉讼案件面临的一些新情况、新问题提供了指引，对现有立法不足进行了补充、细化。

具体而言，一是应正确理解行政机关的“监督管理职责”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的行政机关“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、行政规章、规范性文件相关授权，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责，不应对“监督管理职责”进行限缩解释。

二是检察机关办理重大公益损害等“硬骨头”案件时，可以综合运用诉前检察建议和社会治理检察建议。一方面可以通过诉前检察建议，督促负有直接监督管理职责的行政机关依法履职。另一方面可以统筹发挥一体化办案机制作用，通过上一级检察机关向上一级行政机关发出社会治理检察建议，推动上级行政机关充分发挥领导与督促指导作用，形成检察监督与行政层级监督合力。

三是检察机关提起环境民事公益诉讼时，可以依法提出惩罚性赔偿诉讼请求。在确定环境侵权惩罚性赔偿数额时，检察机关应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额等可量化的生态环境损害作为计算基数，同时结合具体案情，综合考量侵权人主观过错、损害后果、生态修复成本，侵权人的履行能力、赔偿态度、所受行政处罚和刑事处罚等因素，确定相应倍数作为赔偿额度。

四是社会组织提起民事公益诉讼的，检察机关可以支持起诉，也要跟进监督，督促社会组织依法行使公益诉权。对社会组织与侵权人达成和解协议，可能损害社会公共利益等情形，检察机关作为公共利益的代表，应当秉持客观公正立场，依法开展调查核实，可以通过提出抗诉、纠正意见、检察建议、提出异议等方式履行监督职责。

澎湃新闻注意到，生态环境与资源保护是检察公益诉讼的传统法定领域，也是检察公益诉讼最大的办案领域。

最高检介绍，检察公益诉讼制度实施以来，从办案数量看，自2017年7月至2022年6月30日，检察机关共立案办理公益诉讼案件67.4万余件，其中生态环境与资源保护领域案件近34.4万件，在全部检察公益诉讼案件中的占比超过50%。从办案效果看，检察机关通过办理生态环境和资源保护领域案件，共督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元，为推进生态文明建设和生态环境治理发挥了检察职能作用。