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圆桌|欧委会通过“强迫劳动禁令”草案,地缘政治压倒经济?

澎湃新闻特约撰稿 简军波 彭重周 韦宗友
2022-09-22 13:59
来源:澎湃新闻

2022年9月14日,欧盟委员会通过了一份名为“强迫劳动禁令”的草案(全称“关于禁止在欧盟市场使用强迫劳动制造的产品的法规提案”),建议欧盟采取措施禁止在欧盟市场上使用强迫劳动制造的产品。该提案涵盖所有产品,包括在欧盟制造的用于内部消费和出口的产品,以及所有进口商品,但不针对特定公司或行业。该草案预计明年将成为法律,但需要两年时间才能完全实施。

在俄乌冲突和能源价格高企背景下,欧盟为何要仓促通过这样一项法令草案?它和美国去年底通过的针对国外特定地区的“禁止强迫劳动法”有何区别?这将对欧盟产生哪些深刻影响?围绕上述问题,几位复旦大学国际问题研究学者展开了圆桌讨论,观点如下。

学者简介(排名不分先后):

简军波:复旦大学中欧关系研究中心副主任、副研究员

彭重周:复旦大学国际关系与公共事务学院博士后

韦宗友:复旦大学美国研究中心研究员

“强迫劳动禁令”是一份怎样的草案?

简军波:9月14日欧盟委员会通过的这项草案,可以视作对欧洲议会6月通过的有关“禁止强迫劳动决议”的回应,也是对欧盟委员今年2月提出的“全球体面劳动通讯”和一直推动的基于人权考虑实施“企业尽职调查”及推动通过“供应链法”等努力的一部分。

目前该草案尚处征求意见阶段,并等待欧洲议会和欧盟理事会审议。草案对违背强迫劳动禁令的具体针对对象和采取措施等内容尚未完全确定。比如是针对特定地区所有产品还是针对特定商品,是否包含第三国及其比例原则如何等,还需议会和理事会的反馈和最终决定。其惩处措施方面,欧盟和成员国如何协调和有效执行也有待完善。

彭重周:欧委会的反强迫劳动法案草案提出之后,不论是欧洲议会、非政府组织、还是欧美媒体,都认为这是一个较为“软性”的草案。首先是目前的草案并未将任何特定的国家或地区作为法案实施的重点,而是涵盖了全球所有强迫劳动制造的产品。这使得草案非常宽泛,如果以当前的表述通过,会对执行造成很大困难。而欧洲议会肯定会围绕这一点继续对欧委会施压。

其次,当前的草案并未假定哪些产品是强迫劳动产品,而是假定所有产品都不是强迫劳动产品,并授予成员国发起调查的权力。有欧洲议会的议员认为这一流程耗时较长,不利于快速封锁所谓强迫劳动制造的产品。

第三,欧委会的草案并未让企业完全承担举证责任,即企业不需要主动证明其产品的供应链中不存在强迫劳动,而只需要在其产品受到成员国调查后再提出证据。

在之后欧委会与欧洲议会的讨论和修改中,将围绕这三个主要问题讨价还价。可以预见的是,最后出台的正式法案将比草案更加严格和强硬。

韦宗友:欧盟推出的这份强迫劳动禁令草案,在内容上和美国去年通过的一份针对特定地区的“反强迫劳动法”在性质上有很多相似之处,但内容上有差别。它可以被看作是欧盟与美国相向而行推出的一份法律提案,也是美欧加强对外政策协调的最新案例之一。

草案宣称保护人权,实则目的不纯

简军波:从表面上看,该草案宣称以切实保护人权,完善国际贸易规则,公正处理对外经贸关系为目的。如果真是这样倒值得赞许。“反强迫劳动”是国际社会公认的人权标准,遵循世界贸易组织、国际劳工组织和联合国宪章精神,符合国际惯例。但欧盟此一法案所采取的措施和目的不纯,可能对特定国家、特定地区和特定商品造成严重歧视,并对全球产业链完整性造成伤害,恶化与特定国家政治关系,故外部社会应对这一法案保持高度警惕。

从最终目标来看,欧盟通过这一措施旨在提升其作为“规范力量”的影响力,在经济领域打压国际政治对手,最终体现其在地缘政治领域自主性和独立性,在地缘政治竞争时代背景下,丰富对外博弈手段,提升博弈能力,尽管这可能造成自身对外部分经济关系的“脱钩”。

彭重周:尽管反强迫劳动是国际人权进程的一部分,欧盟的法案草案并不致力于规则与规范的进一步推广,而是作为一种切割手段,试图减少欧盟与相关国家和地区之间的经贸往来。

韦宗友:从美国案例来看,美国的反强迫劳动有关法律是美国借口人权抹黑、打压海外特定国家企业和政府的最新举措。

2021年底,美国拜登政府签署针对国外特定地区的反强迫劳动法案。该法案打着反强制劳动的幌子,对国外特定地区产品进行全面进口“封杀”。这一国内法对来自所指地区产品采取“有罪推定”,认为在特定地区“开采、生产或制造的任何货物、器皿、物品和商品”,都应该被假定为“强迫劳动产品”,除非有“明确和令人信服的证据”作为非强制劳动证明。为便于美国执法部门贯彻落实,法案授权美国机构间强迫劳动执法小组(FLEFT)制定执行指南,防止进口来自特定地区的强迫劳动制成的商品,并为进口商发布指导意见。此外,法案还要求美国国务院与国内外非政府组织、私营部门及国际盟友协调行动,将产自特定地区的所谓“强制劳动产品”排除出全球供应链。

鉴于美国的“反强迫劳动法”对所有产自特定所指地区境内产品作出的“有罪推定”、对驳斥“有罪推定”的繁琐规定,以及推动这一议题“国际化”的企图,欧盟推动此草案的目的一定程度上可以对标美国做法来理解。

欧盟对自身权力运用模式正发生深刻变化

简军波:欧盟委员会通过此禁令(草案),是欧盟在对外经贸关系中高度嵌入人权等价值观因素的重要步骤之一,是欧盟试图将“对外经济关系政治化,用政治手段处理对外经济关系”的典型表现。

彭重周:欧盟反强迫劳动法案的制订,反映其对于自身权力的运用模式正发生深刻变化。欧盟自成立以来,长期试图借助其世界最大单一市场的优势改变其他行为体的规则和规范。不论是所谓的市场权力(Market Power)还是规范性权力(Normative Power),都将欧盟的经济政策作为重要工具,并致力于推广欧盟自身的管理规则和规范。但这些对欧盟权力进取性、扩张性的使用方式与反强迫劳动法案的实质有很大不同。

另一方面,反强迫劳动法案本质上是欧盟一些成员和行为体迫切希望在强迫劳动议题上与美国保持一致,并对外示强的产物。因此这一法案主要代表了地缘政治的逻辑,而非规则与规范的逻辑。从反强迫劳动法案的提出可以看出,欧盟在处理对外(尤其是一些特定国家)关系时,越来越倾向于将地缘政治考量置于经济考量之上,更多注重展现自己的政治意识形态,并在各个领域与非西方大国竞争。地缘政治也使得欧盟面对更多来自内部的压力,使其更倾向选择与非西方特定大国竞争时进行相应切割,以应对内部强硬派。

“强迫劳动禁令”若生效会有什么后果?

简军波:该草案的出台可能对全球某些地区的特殊产品甚至产业链造成歧视,从而影响欧盟与特定地区的经贸往来乃至恶化与相关国家的双边政治关系。它在一定程度上是通过技术性壁垒等贸易保护主义手段,以满足欧盟特定意识形态标准,却可能造成全球产业链断裂,违背经济全球化历史潮流,对欧盟对外经贸关系产生潜在不利影响,伤害国际经贸合作和恶化国际贸易良性氛围。

进而言之,该法案一旦生效,可能会对全球采矿、制造和食品等诸多劳动密集型产业及与此相关的对外贸易和投资造成困扰。譬如,国际市场上的可可粉生产链、棕榈油产业、棉花采摘、矿石开采和相关对欧行业等可能因此面临新的挑战。

欧盟将与海外特定国家经贸问题政治化和武器化的做法,不仅严重干扰国际供应链稳定与安全,也将对国际政治造成新的冲击。

韦宗友:我以美国的案例提供一个借鉴。2022年6月,美国国土安全部发布FLEFT制定的执行指南,正式实施该法案。执法部门一开始优先关注产自特定地区的服装、棉花、西红柿和多晶硅四大类产品,以及被列入实体清单的20多家相关单位。这极大地损害了特定地区的对美商品出口,也严重损害了美国与特定国家的双边关系。国际社会应对欧盟推出的这一法案予以严肃关注,对其与世贸组织非歧视原则的贸易规则相冲突的可能性也要进行认真研究,以维护公正合理的国际经济秩序。

    责任编辑:朱郑勇
    图片编辑:金洁
    校对:栾梦