中央一号文件“放活”宅基地的法律问题及破解

今年的中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出要 “适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。

中央农村工作领导小组办公室（中央农办）主任韩俊对此的解释是，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人到农村买房置地，而是吸引资金、技术、人才等要素流向农村，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的有效载体。

以上文件及解释，是否意味着一直被严格限制的农村宅基地及农房将被“松绑”？如果是，那么“松绑”的幅度会有多大？

一、相关内容解读

长期以来，有关农村宅基地及农房的法律与政策，简单来说主要是：只能用于自住，仅可在原集体经济组织内部流转，严禁城镇人口购买。

从法律角度来看，作为一种主要财产，农村宅基地及农房应具有物权，应享有四项权能，即占有、使用、收益、处分。按以往政策，农村宅基地及农房的占有、使用权可以理解为归于农民，但这种占有和使用受到很大限制，主要限于自住，收益权基本无从谈起，而处分权则归集体经济组织（村、队等）。

就中央一号文件表述来看，“不得违规违法买卖宅基地”，意味着宅基地及农房的处分权即买卖，没有变化，原则上仍然禁止。至于“严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”，仅从该表述可能无法看出将如何放活宅基地及农房使用权，反而在用途上明确了“别墅大院和私人会馆”的限制。上述中央农办负责人的解释，虽强调文件不是鼓励城里人到农村买房置地，但给出了“放活”的明确方向，即“乡村旅游、养老等产业”。

也就是说，在占有、使用、收益、处分四项权能之中，处分方面的政策规定不变，此次提出要放活的，主要集中于占有、使用和收益方面，即由农民自身使用，拓宽为可用于旅游、养老产业，与此相对应的收益自然同步变化。

如果要进一步概括的话，有关宅基地和农房的“放活”政策，似乎可以归结为：除农民自住以外，宅基地及农房有望被允许定向投入乡村旅游和养老产业。

二、政策落地需要解决的几个问题

中央一号文件惠农利农的初心毋庸置疑，“放活”宅基地和农房的目标也清楚明了。不过从现实出发，此项政策与现行土地与建设法律政策可能存在一些不甚一致之处，可能需要研究和解决以下问题：

第一，地区平衡问题。

生活中一谈到某地的优势，常说“旅游资源”、“养老资源”等等。之所以会有“XX资源”的说法，是因为无论是天然稀缺的金属、石油，还是本不算稀缺但因社会发展导致品质下降而呈现出稀缺性的清洁水、空气，都是因为其本身的相对稀缺性而具有较高价值。同理，此处谈到“旅游”、“养老”，自然需要相应的“旅游资源”、“养老资源”，这些资源也具有天然性的稀缺性，在不同地区间的分布天然不平衡。

因此，按目前政策口径来看，如果宅基地和农房的“放活”仅限于“旅游”、“养老”两种具体土地用途，那么实际上能够享受这波政策红利的农民可能只限于特定地区的少数。

更为突出的是，按照目前经济发展水平来看，可能具有旅游、养老资源的地区，其本身就已经在经济上领先于很多缺乏相应资源的地区。新政策施行后，可能会导致富者愈富的情形。如此一来，该如何解决十九大所提出的“不平衡不充分的发展”问题？

以前这种旅游、养老土地应只能使用国有土地，相当比例的土地出让、增值等收益由国家把控，进而有可能从中央层面，在不同地区之间予以二次分配。今后要“放活”的是宅基地和农房，前者所有权归集体组织，后者所有权归农民，那么该如何在不同地区间平衡未来可能释放出来的政策红利，这可能是个不得不考虑的问题。

第二，建筑质量验收与建筑行政审批等《建筑法》相关问题。

《建筑法》第一条即开宗明义，指出“保证建筑工程的质量与安全”是该法立法目的之一。依实际生活经验来看，建筑质量与安全也确实牵动着所有社会成员的神经。但是，《建筑法》第八十三条第三款又明确将大多数农房排除在外，即“农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法”。实际生活中我们知道，农民自建住房一般并不需要履行规划许可、建筑施工许可、招投标、竣工验收等建筑工程行政许可程序。规范些的地方最多也就是有一个关于新建或翻建农房的总体性审批表，内容根本不涉及建筑质量管控这一层，很多地方可能连这样的审批表都没有。

笔者个人理解，如此规定可能主要有这样几个原因：一是，此前农房均为自住，一般不涉及不特定社会成员，即不涉及公共安全；二是，农民自身将居住于其中，因此农民自己会特别注意安全问题，不太需要第三方管控；三是，法条中已规定不适用建筑法的仅限于“农民自建低层住宅”，这类房屋一般技术较为简单，普通施工队完全能够胜任，这已为千百年来的经验所验证，因此不必引入第三方监管；最后，可能也是从农民建房成本方面考虑，若引入过多行政审批和质量管控体系，建房成本势必高企，甚至成为难以克服的生活成本。

但是，现如今要将宅基地和农房投入旅游和养老产业，这便产生了不特定人员的公共安全问题，建筑层数及复杂程度都势必大幅提高，农民自身也很可能不再居住于其中。本质上，此类土地和房屋已由居住用房转为面向社会全体成员的商业住房，因此《建筑法》及其质量管理体系便产生了适用方面的需求。否则，未来建筑安全恐怕会成为一个大问题。

然而，农民整体的财力情况毕竟有限，发展旅游和养老产业本身也具有一些不确定性，如果全盘照搬现有质量管控体系，又存在农民承受能力的问题。因此，可能需要对质量管理体系与管理成本予以适当取舍和平衡。

第三，专有名词的含义与技术细节问题。

首先需要明确的是“旅游产业”与“养老产业”的具体含义。国土资源部于2001年8月21日发布并于2002年1月1日起实施《土地分类》，该部门规章依据《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，其中“宅基地”归于“住宅用地”之下，而“住宅用地”又隶属于“建设用地”之下。《土地分类》对“宅基地”的定义是：“指农村村民居住的宅基地。”可见，因“农村村民”这一使用主体的限定，无论是旅游还是养老，原则上都不能直接使用农村宅基地。

其次，此次中央一号文件已提到对土地管理方面法律法规的修改，或许以上法规冲突问题已在修改范围之内。但是不得不考虑的是，所谓旅游或养老用地，在《土地分类》中根本没有任何直接描述，所以如若修改法规，可能也并不是简单添改文字的小修订，而是可能需要比较大幅度的改动。如果对旅游、养老用地的含义不加以明确，则中央一号文件同时强调的“严格实行土地用途管制”的目标就可能落空。因为，几乎所有项目其实都有可能打擦边球，都可以将自己包装为旅游或养老项目。如若这般，则无论是项目的施工与经营，还是政策的落实与管控，都将面临巨大挑战。

再次，与“旅游”、“养老”的含义问题类似，中央文件所提到的“别墅大院”、“私人会馆”又是指什么？认定标准如何界定？如果这些技术性问题不提前解决，或者留由以后一而再再而三地以通知等方式“亡羊补牢”，一方面会造成社会无所适从，另一方面也可能造成不必要的社会冲突。

最后，乡村规划细化问题。

《城乡规划法》对乡镇、村规划均有原则性规定，但规定相对简单。实践中，一般村镇也都有其土地利用规划，但毕竟此前乡村土地用途明确而简单，一般可能没有旅游或养老的规划。因此，从长远来看，可能需要对相应乡村规划进一步细化，以避免“蜂拥而上”而给乡村环境及资源造成不利影响甚至巨大破坏。

三、几点延伸思考

宅基地和农房是农民最重要的财产之一，但长期以来基本无法兑现或增值，应属于沉睡中的巨大财富。现中央一号文件提出的“放活”宅基地和农房政策，无疑是增进农民福祉的有效手段。不妨照此思路再有所拓展。

首先，“放活”范围能否加大？

如前所述，宅基地和农房作为财产，在法理上本应具有占有、使用、收益、处分四项基本权能，但现今事实上仅可能具有占有和有限的使用权能，收益和处分权均甚微。现拟将宅基地和农房“放活”到旅游和养老用途，属于对其使用权能的拓展。那么暂不谈处分，还有没有可能进一步拓展宅基地和农房的使用和收益权能？为何仅能限于旅游和养老这类必定具有地域限制的特定用途？“土地流转”、“宅基地盘活”此类提法毕竟已有多年，现在能否进一步给宅基地和农房松绑？否则，对天然不具备旅游和养老资源的地区，它们的获得感如何实现？

其次，“放活”能否与其他社会治理问题相结合？

鉴于近年来经济的发展，不同地区间，主要是东、中、西部地区之间呈现出产业转移和承接的现象与趋势。

不妨试想，既然经济发展水平不同的地区之间能够上演产业转移与承接的好戏，不同经济发展水平的城乡之间是不是也可以互相承接？比如有些产业事实上已不受城市欢迎，或者因土地等成本上升过剧，一些产业可能已无法在城市继续生存。但若转移到农村，剔除掉一些污染类项目，仍可能有很多是可以在农村继续生存的。更重要的是，让这些项目转移到农村的话，可能还可以在很大程度上缓解因农村人进城务工而引发的诸多附带性问题。因此，除旅游、养老项目以外，一些工业及其他产业项目是否也可以考虑？

再次，能否仿照现行出让制度，对农村宅基地实行使用权性质的出让？

从实践角度来看，经过此前多年的开发与发展，真正仍留由农村集体经济组织和农民掌握控制的旅游或养老资源可能并不多。

从投资角度来说，无论是深度开发还是规模化经营，可能都很难绕开一个产权问题。如果仍由农民自行开发和经营自家宅基地和农房，则面临资金问题。如果引入投资人，则又面临租赁期限相对较短，投资收益难以保证的问题。

这其实与改革开放初期推出土地出让政策的背景类似。因此我们不妨考虑，是否可以效仿国有土地出让制度，在不涉及所有权的前提下，对农村宅基地也适用或另行开发一套出让制度？唯有如此，或许才能更好地利用市场力量，实质性推进乡村发展。