上海自贸港核心内容为境内关外，二线如何高效管住考验智慧

1月23日，在上海市第十五届人民代表大会第一次会议上，上海市长应勇在作政府工作报告时再次强调上海要依托洋山深水港和浦东国际机场探索建设自由贸易港。

这两块范围其实在2017年3月31日发布的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中就已经明确提出。这部被称作“上海自贸区3.0版”的深改方案中，还明确了上海自由贸易港的主要任务及改革重点，即“对标国际最高水平”和“实施更高标准的‘一线放开’、‘二线安全高效管住’贸易监管制度”。

目前，上海市自由贸易港建设实施方案已报送至国家有关部委征求意见，“境内关外”是方案中的关键概念。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）就此专访了华中科技大学自贸区研究中心执行主任陈波，他表示，“二线管住”对上海自由贸易港来说尤为重要，没有“二线”的高效管住，就没有底气进行“一线”的彻底放开，而“二线高效管住”的思维应体现在“管住”二字上，而非体现在对“二线”的划定上。

自贸港与自贸区两者任务不同

何为自由贸易港？最新的权威解释来自国务院副总理汪洋在人民日报撰写的《推动形成全面开放新格局》一文，他在文中写道：“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。”

何为“境内关外”？简单来说，自由贸易港在地理上虽位于一国或地区的国境之内，但却处于海关征收关税范围之外。

相关人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，“上海自由贸易港的‘境内关外’不完全是指海关，还包括了税务、金融等各个方面，整体管制措施均有别于国内其他地方。”

上海自由贸易港从规划之初对标的就是香港、新加坡等拥有国际最高开放标准的自由港。陈波对澎湃新闻表示，这就要求自由贸易港要区别于现在的自由贸易区。

“自由贸易区是全国改革开放先行先试的试验田，不是‘盆景’，不搞政策洼地，所以在自贸区里尝试的东西要具有可复制性和可推广性，换句话说自贸区讲求的是‘二线可渗透’。但自由贸易港则不然，既然要对标世界上的最高开放标准，也就意味着其中的政策不可能样样都能在全国复制推广。”陈波说，“自由贸易区是为下一步全国实施更大规模、更高层次开放的一种探索和压力测试，而自由贸易港则是要与香港、新加坡等地争夺商品、资本、服务、人才等国际要素集散中心地位进行直接竞争，两者任务不同。”

自由贸易港的开放政策为什么不能在全国推广呢？陈波解释称，现在国际知名的自由贸易港是香港和新加坡是有原因的，他们面积小、本地产业少，全部开放后不必担心会对本地产业造成冲击。这在大型国家是不可能的，大型国家有国内产业需要保护，即便美欧日等大型国家都不可能做到在全国范围内施行最高开放标准。

“我们的自由贸易区对标的是大型国家的开放标准，学习他们的营商环境体制，里边试验的政策是要复制到全国的，但自由贸易港如果想获得全球资源汇集中心的地位就必须要有最高层次的开放，因为自由贸易港的竞争对手不再是哪一个大国，而是香港、新加坡这样充分开放的小型港区经济体。”陈波说。

浦东新区副区长陆方舟日前也表示：“如果说自贸区是高原，自贸港就是高原上的高峰。自贸区是综合的改革，而自由贸易港是一个特殊的经济功能区，改革范围更聚焦，是专注在贸易便利化和口岸监管方面更高水平的开放试验，体现了更高水平的开放度。”

自贸港发展离岸业务要求高效电子化“二线管住”

要对标国际最高的开放标准，就必须实实在在地做到“一线放开、二线管住”这两方面。“一线”指的是国境线，“二线”则指与非自由贸易港区域的连接线。

据了解，上海自由贸易港的“一线放开”不再是目前自由贸易区的“先进区、后报关”模式。浦东新区区长、上海自贸区管委会常务副主任杭迎伟日前透露，上海自由贸易港将取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施，有望实现不报关、不完税、转口贸易不受限制。

相关人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，上海自由贸易港“一线放开”方面的改革力度将相当大，或将可能做到只管安全。

陈波也对澎湃新闻称，既然上海自由贸易港内的开放措施不可能复制推广到全国，那么，“二线”就一定要充分管住、高效管住，没有“二线”的高效管住，就没有底气进行“一线”的彻底放开。

“如果还在做可复制、可推广的前期准备，那么自由贸易港的建设是不会成功的，因为无法让全国都对标世界最高的开放标准。反而会因为处处掣肘，令自由贸易港内的开放程度有所下降，与设计初衷相背离。”陈波提醒道。

“二线”为何需要如此高效的“管住”？这与自由贸易港要最终探索发展的产业模式息息相关。多位专家对澎湃新闻表示，离岸业务将是上海自由贸易港探索创新的重点。

“转口加工已经没有太大的改革空间了，上海自由贸易港如果想取得增量、取得发展、有所突破，上海如果想打造国际航运中心、国际金融中心，就需要做更高级、更复杂的以离岸贸易这种创新型贸易模式为抓手的离岸业务。这是上海自由贸易港最应该改革和发展的重点。”陈波说。“除了完善离岸贸易等新型贸易模式和海关方面的离岸政策，还需构建以离岸贸易为基础和起点的各种配套服务链，做好管理、金融等方面的离岸型服务，比如大力发展国际航运业配套服务，发展离岸金融、大宗商品国际现货期货交易，便利离岸公司设立、跨国企业总部资金调配、国际人员进出管理，同时在税收政策方面与国际最高开放标准看齐。”

要发展离岸贸易、离岸金融就必须做到“二线高效管住”，否则就非常容易出现走私、逃税、甚至热钱大规模进出国境的情况，从而严重扰乱中国的经济秩序。此外，如此大规模的“境内关外”离岸业务，是否有造成税收侵蚀的风险呢？即大量企业蜂拥而至自由贸易港区域内注册以享受税收优惠。陈波表示，“二线高效管住”的深刻含义之一就是利用技术手段区分自由贸易港内企业业务的离岸与在岸。

“就算香港和新加坡也有离岸与在岸之分，只有从事离岸业务的公司才享受到免税或者低税率（一般不高于1%），而在岸公司仍是17%左右的税率。这就需要‘二线’严格控制区分。在未来的上海自由贸易港内，‘二线’已经不再像以前保税区那样是物理铁丝网的概念，而是高效电子化、集约化的监管，可以区分出不同公司甚至相同公司的离岸业务和在岸业务。自由贸易港是要升级的不光是传统的加工贸易品和最终产品这样的有形商品，而且还要将区内流动的东西从有形商品升级成无形的资本、人才、服务，这些东西是无法用一道围墙隔住的。”他说。

要想“服务”等非实体要素成为自由贸易港的重要内容，还面临另外一个问题，集装箱货物可以在洋山港和浦东机场等海关特殊监管区域内流动，但将人员的流动范围也限定在这两块地方就会出现较大的发展瓶颈。

陈波表示，“这也是我的顾虑，就是某些东西是不是可以适当地放开？监管得最严的应该是金融的‘二线’，其次是‘商品’的二线，而我认为‘人才’的‘二线’其实可以适当放宽，比如可以放宽到浦东新区，以现在的信息跟踪技术完全可以做到，并不一定要拘泥于在小范围里边。我们一定要把‘二线高效管住’的思维体现在用现代技术‘管住’上，而不是体现在‘二线’的划定上。”

关于上海自由贸易港的最新表述似乎也印证了上述建议，应勇市长在政府工作报告中的表述是“依托洋山深水港和浦东国际机场探索建设自由贸易港”，而在去年“上海自贸区3.0版”深改方案中关于自由贸易港的表述是“在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区”。

由“在”变为“依托”，一字之差，是不是预示着上海自由贸易港的区域范围将有所放宽呢？陈波表示，“在”字突出了区域的严格限制，感觉上更像是对‘物理二线’的强调，而“依托”则有着“引领”和“协同”的意思，在“依托”发展的情况下，灵活处理‘物理二线’、依靠‘电子二线’的监管模式便护之欲出了。