赛迪智库｜哪些因素制约集群发展促进组织发展，如何应对

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2019年以来，工业和信息化部采取竞赛方式遴选了25家决赛优胜集群，并要求每个集群组建由骨干企业、科研院所、行业协会等相关主体牵头成立的集群发展促进组织。赛迪研究院认为集群发展促进组织的组建运营与功能发挥，是中国集群发展的一项政策创新，也是推进产业治理能力现代化的重要实践。为加快集群培育发展，需要进一步强化集群发展促进组织“五大促进功能”，破除面临的“三不制约”，加快培育一批形成专业化、市场化的集群发展促进组织。 

一、集群发展促进组织应具备五大促进功能

（一）促进集群沟通交流。集群发展促进组织作为集群网络的核心节点，可为集群成员提供正式和非正式的信息交流机制，搭建合作对接平台，协调企业各方利益，促进多边联系、互利合作，构建形成“大中小”“产供销”“产学研用”的广泛统一战线。如中科院深圳先进技术研究院作为深圳新一代信息通信集群发展促进组织，以“联盟的联盟、平台的平台”为理念，联合7大行业协会共同发起成立“新一代信息通信产业联盟”，在5G、集成电路、新型显示等领域培育了5家子促进组织，形成了金融服务、科技服务、人才与培训、产业园及行业协会联盟等组成的集群服务网络。又如无锡物联网创新促进中心作为无锡物联网集群发展促进组织，确立“小机构、大合作、产业化”的发展模式，建设物联网集群综合服务平台，围绕智能感知、高性能计算与存储等领域与11家企业共建6个技术创新基地，与10家协会和12家联盟协作联动，促进了集群企业高效对接和合作。

（二）促进集群政企对接。集群发展促进组织作为政府与市场的“桥梁”，可以发挥贴近市场的天然优势，协助政府做好集群发展动态跟踪、统计监测和问题反馈，提出集群发展策略和政策建议。如江苏省可再生能源行业协会作为南京新型电力（智能电网）装备集群发展促进组织，利用自身新型电力装备领域深耕多年的优势，受长三角区域合作发展办公室委托，开展新型电力装备产业链补链固链强链工作，编制《长三角新型电力装备产业链研究报告》，立足南京、辐射江苏、拓展长三角，推动集群开放合作发展。

（三）促进集群协同创新。集群发展促进组织可以发挥创新赋能作用，组织开展技术研发攻关、创新创业孵化、成果推广应用、检验检测认证等创新活动，推动创新资源整合与共享，厚植集群创新土壤。如浙江省北大信息技术高等研究院作为杭州数字安防集群发展促进组织，在省市政府统一安排下梳理出数字安防产业链风险点，与集群龙头企业共同出资发起成立智慧视频安防制造业创新中心，带动企业技术创新。

（四）促进集群开放融合。集群发展促进组织可以作为集群“代言人”，代表集群对外合作交流，帮助集群嵌入国内外循环，推动企业间切实分享市场机遇和分担市场风险。如深圳市医疗器械行业协会作为深广高端医疗器械集群发展促进组织，与前海海关共同打造国家医疗器械国外技术性贸易措施研究评议基地，将集群在技术标准、法规的话语权扩展到全球；联合企业打造的深圳医疗器械“Amazing Shenzhen”品牌常年活跃在全球各大医疗器械专业展会，市场影响力和品牌竞争力已初步形成。

（五）促进集群自律规范。集群发展促进组织应践行群规群约，协调解决公共产品和公共服务领域市场失灵等问题，维护集群内公平竞争环境。如长沙市工程机械行业协会作为长沙工程机械集群发展促进组织，采取轮值会长制度着力推动“竞争者合作”，推动集群6大主机企业签订《主配协同合作意向书》，推动集群建设工程机械零部件配套产业园，有效促进集群成员交流合作、资源共享，改变了以往企业单打独斗、恶性竞争的局面。又如乐清市电气产业创新发展服务中心作为温州乐清电气集群发展促进组织，组建了中国低压智能电器产业知识产权联盟和维权办公室，开展专利导航、检索分析、侵权打击和维权法律援助等工作。 

二、集群发展促进组织发展仍存三个制约

（一）法人治理结构“不健全”。健全的法人治理结构和运行机制，是集群发展促进组织成为职能清晰、权责明确、协调有序、运转高效的法人主体的基本要求。从法人主体性质看，25家集群发展促进组织的具体承担单位中，有13个社会团体、7家事业单位、5家社会服务机构。在实践中，部分集群发展促进组织只是在原有法人主体之上加挂一个牌子而已，受历史沿革和体制机制等因素影响，并没有建立起健全的内部法人治理机构和完善的运营机制。市场化、社会化转型受阻，使得部分“非营利组织”还是靠财政资金和其他收支来维持运营，这带来内部人才队伍不齐、服务意识和能力不强等普遍性问题。

（二）功能定位转型“不充分”。政策实践之初，对集群发展促进组织的功能定位就是使其担当集群成员间“粘合剂”这一角色，促进集群成员高效协作。但实践中，诸如企业服务中心、产业促进中心等一些集群发展促进组织只是切合了“第三方”组织的定位，但看问题的角度还停留在原地，尚未真正将发展定位转向集群网络核心节点。这也就带来相关功能只是原有功能的发挥，对五大促进功能拓展明显不足。某些行业协会仍只是考虑行业内多数会员的需求，事业单位对促进集群自律发展明显能力较弱。

（三）创新发展机制“不顺畅”。目前，以非营利法人为主体的集群发展促进组织的财务制度、税收减免、社会保险等相关政策仍不健全。尤其是部分行业协会、社会组织虽实现与行政机关脱钩，但公共服务功能并没有实现转移，导致很多集群发展促进组织心有余力不足。同时，作为一项新的政策实践，多数企业也认为集群发展促进组织只是一个新的机构而已，相关工作中存在一定抵触。政府重视程度不够，培育指导工作政策措施不够有力，一些地方虽然配套了一定财政资金，但持续性支持依旧较少。 

三、思考建议

为促进集群加速迈向世界级，打造成合作共赢的有机整体，集群发展促进组织需要：明确为促进集群网络化协作、提升核心竞争力而发挥积极作用的一个发展宗旨；注重夯实软服务与硬科技两种支撑能力，加速向综合解决方案服务商转型；形成决策层、管理层、专家层的三层组织架构，持续增强协调运转效率、资源整合能力和产业支撑力量；强化作为集群代言人、集群织网器、集群观测台、集群自律员的四个发展定位；丰富促进集群沟通交流、政企对接、协同创新、开放融合、自律规范五大促进功能。基于此，提出如下建议：

一是拓展集群发展促进组织的组建类型。理论与实践表明，促进集群多边联系、互利合作的相关行为主体更加注重“第三方性”，而非“非营利性”。当前非营利性组织发展受到相关制约。

建议：要在现有社会团体、事业单位、社会服务机构等非营利组织担当集群发展促进组织的政策实践基础上，进一步将集群发展促进组织的组建类型拓展到系统解决方案服务商、技术研发与孵化中心等市场化运作的第三方服务机构。要跳出一个集群只有一个集群发展促进组织的“局限性”，通过探索“1+N”的模式，支持多种类型的集群发展促进组织合力促进集群发展。

二是完善集群发展促进组织的科学运营机制。一个成熟的集群发展促进组织需要有一整套科学合理的市场化运行机制，来实现功能发挥和自身造血。

建议：引导集群发展促进组织健全法人治理结构，引入职业经理人，组建专职团队，推动事业单位、社会服务机构等“双规”运营。引导集群发展促进组织承担单位加快转变发展理念和功能定位，面向集群开展集群成员共需的、非排他性的多元化公共服务，搭建创新中心、中试验证基地、共享制造等硬平台，不断创新服务收益分配机制。

三是推动集群发展促进组织可持续健康发展。集群发展促进组织作为一项创新实践，其可持续健康发展需要一个良好的发展环境和各方面的支持。

建议：强化集群发展促进组织的辅导和分级分类管理，组建先进制造业集群联盟，搭建集群发展促进组织的学习和交流平台，开展集群发展促进组织认证和人才评价。政府部门要进一步简政放权，推动相关公共职能向集群发展促进组织转移，加强财政补助、购买服务、税收优惠、人才保障等政策支持和事中事后监管，为集群发展促进组织参与治理提供充足空间。

（作者侯彦全、张兆泽均来自中国电子信息产业发展研究院）