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上海战略所|上海都市圈要多节点协同并进,有国际经验可参考
姜乾之 戴跃华  黄晓微
2022-08-01 08:25  来源:澎湃新闻
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纽约、东京、伦敦、巴黎都市圈都是伴随着城市化而出现的,发展历程各具特色,但在其形成和演进过程中,都经历了“核心区域夯实”、“都市区形成”、“多核心都市区共享发展”、“大都市圈协调发展”四个阶段,显示了由小到大,从中心到外围的一致性,这种一致性成为大都市圈发展的一般规律。上海目前已经从单纯的城市发展过渡到了多核心都市区共享发展和大都市圈协调发展阶段,如何借鉴国际大都市圈发展经验,助力上海都市圈发展,是值得研究和讨论的议题。 
如何认识都市区、都市圈和城市群
以经济全球化、信息化、新工业化、快速交通、政策支撑和知识经济高速发展为核心动力,推动着由经济中心城市发展演变为国际大都市,从都市区、都市圈到城市群的时空演进。
1、在空间尺度上,都市区、都市圈和城市群是中心城市地域不断扩张、城市影响不断扩散的结果
能孕育形成中心城市或国际大都市的地区,通常是一个国家或地区经济社会发展水平较高的区域。从城市到都市区,是城市群空间范围的第一次放大。由中心城市和若干卫星城构成一日通勤城市组团,形成以大城市为核心、大城市与周边地区密切社会经济联系的都市区。从都市区到都市圈,是城市群空间范围的第二次放大。通过中心城市与周边地区的交通及经济技术联系,形成与周边邻近城市的城市化地区,涉及空间范围一般大于都市区。从都市圈到城市群,是城市群空间范围的第三次放大。都市圈扩展到一定程度后,相邻都市圈间通过交通通讯等基础设施网络发生密切的经济联系,逐步形成城市群,表明城市群发育逐步趋向成熟。图1 都市区、都市圈到城市群演化路径示意图

图1 都市区、都市圈到城市群演化路径示意图

2、在空间组织上,都市区、都市圈和城市群存在相互包含和交织的关系,都市区和都市圈都是城市群的基本构成单位
一个都市圈通常包含至少一个都市区。每一个大都市都会形成自己的都市区,而都市圈至少以一个大都市为中心城市或核心城市。因此,一个都市圈至少由一个都市区与周边的大中小城市和小城镇及农村地区组成。同时,城市群由都市圈与其周边的都市圈或城市圈实现空间耦合。在城市群内,实现空间耦合的都市圈之间因对资金、项目、政策、土地、人才、产业等要素展开激烈的竞争,各类资源集聚、配置和辐射的能级和水平不同,在城市群若干都市圈中会使某个都市圈的中心城市成为核心城市,其他都市圈的中心城市会成为副中心或副核心城市。
3、从功能演化上,都市区、都市圈和城市群是城市功能不同发展阶段的产物,是大城市地域空间组织从简单到复杂、从低级到高级的演变过程
中心城市是都市区、都市圈和城市群形成的基础条件,而都市区是都市圈基本构成单元和核心区域,都市圈又是城市群的基本构成单元和前提条件。如果一个区域出现都市圈与周边的城市圈不断相互发展,最终实现了空间耦合,城市群就形成了。从内部的经济联系来看,都市区内是紧密的上下班通勤联系,而都市圈和城市群则是较为紧密的经济联系,相对来说,都市圈内的经济联系要比城市群更为紧密。 
世界大都市圈发展路径解析
“都市圈”可以认为是以超大城市、特大城市、辐射带动功能强的大城市或具有重大战略意义的节点城市为核心,以较为密切的通勤和经济社会联系为纽带,通常以1小时可达的活动辐射距离为半径,所形成的功能互补、分工合作、经济联系比较紧密的区域。
1、空间上,围绕大都市区核心城市,一主多辅的圈层结构
都市圈通常是城市通过对其周边地域辐射职能而发展,以城市为中心形成的功能地域、节点地域,它并不仅仅是一种概念上的地域构造,而且是一种具有功能的社会实体。
(1)都市圈往往由不同的都市区构成,具有明显的圈层结构。比如伦敦都市圈由四个圈层构成中心层为内伦敦,包括金融城和内城的12个区;第二层是伦敦市区,内、外伦敦所属的20个市辖区;第三层是伦敦大都市区,包括伦敦市及其临近的11个郡,也有人称之为伦敦都市圈的内圈;第四层是伦敦都市圈,既包括相邻大都市在内的大都市圈,也属于伦敦都市圈的外圈。伴随着城市集群化的不断推进,以伦敦为圆心,辐射带动周边城市及小城镇发展,使得伦敦都市圈不仅是世界经济、金融、贸易中心,同时也成为了高新科技中心、国际文化艺术交流中心和国际信息传播中心。图2 伦敦都市圈的四个圈层结构  资料来源:根据必应地图绘制

图2 伦敦都市圈的四个圈层结构  资料来源:根据必应地图绘制

(2)都市圈的中心仍然是大都市区内的核心城市,但存在多个副中心。核心城市多数情况下只有一个,也有一主一次两个辐射核形成的都市圈。比如东京都市圈形成了“一都三县”的空间结构,伦敦都市圈也是形成了一个中心外加7个副中心的空间结构。
2、功能上,中心城市非核心功能疏解,区域协调分工显著
随着中心城市的核心功能不断集聚,用地紧张的趋势逐步凸显。非核心功能逐步向城市外围疏解。
(1)制造业郊区化现象出现。比如纽约市已有制造业及新增制造业迁到郊区或落脚于成本较低的都市圈南部或西部,一是北向韦斯特切斯特县的中部狭长地带,从哈德逊河穿越怀特普莱恩斯到康涅狄格州的边界。二是向东北康涅狄格州的费尔菲尔德境内的斯坦福市中心和附近的格林威治。三是向西向南至新泽西州穿越莫里斯县和萨摩赛特县中心的狭长地带。
(2)出现了区域间的协调分工。以伦敦都市圈的制造业外迁为例,大批伦敦及其他城市转移的工业产业被伯明翰所承接。政府通过改造“夕阳产业”,加快电子工程和发展汽车制造业,使之成功地实现了传统工业向现代制造业的迅速转型。如今的伯明翰是英国主要的制造业中心之一,有全世界最大最集中的工业区、最大的金属加工区和规模非常庞大的汽车工业区等。都市圈中的谢菲尔德拥有完整的体育产业链,同时,它还是世界著名的创意产业城市,其快速崛起的著名文化产业区主要从事音乐、电影、电视、电台节目制作、新媒体、设计、摄影、表演艺术及传统工艺创作活动。伦敦都市圈沿交通干线发展城镇带,充分发挥了中心城市的辐射作用,把新建工业分散至各卫星城中,并为其经济、文化发展提供各种条件,促进它们专业化的分工协作,使它们成为有主导产业的各个副中心。
3、人口上,构成国家重要人口集聚区,梯度扩散分布特征
都市圈作为国家人口和就业的重要承载地,庞大的人口规模对于区域核心功能的发挥起到了重要作用。
(1)人口密度高,都市圈内形成若干人口集聚区。东京都市圈总人口3700万,人口密度2740人每平方公里,是所有都市圈中人口密度最高的,主要集中在东京都半径50公里内,纽约都市圈人口1890万,人口80%集中在纽约-新泽西-纽瓦克都市区中。伦敦都市圈人口1250万,人口密度为277人每平方公里,是人口相对密度较低的都市圈,主要集中在内伦敦地区。
(2)人口呈现梯度扩散,总体城镇化率仍在80%以上。人口的梯度扩散也是都市圈圈层结构的重要成因。以东京都市圈为例,都市圈人口分布的“连绵状”态势逐渐显现。尽管都市圈人口逐渐向东京都以外区域扩散,但整体仍高度集中于50km半径(以旧东京都厅为中心)范围内。从规模占比来看,1960年50km半径范围内人口规模为1578.8万,占东京都市圈总人口的88.4%,到2015年这一范围内的人口规模达到3333.5万,占比提升至92.3%。
表1  各都市圈的总人口和人口密度资料来源:根据纽约、东京、伦敦统计局官网数据收集整理。

资料来源:根据纽约、东京、伦敦统计局官网数据收集整理。

4、交通上,积极打造“一日商务圈”,对外联通体系完善
都市圈的交通体系是形成都市圈经济功能的基础,不同的都市圈虽然在空间结构上千差万别,但是拥有完善的对内对外通勤体系。
(1)积极打造“一日商务圈”。比如东京大都市圈半径范围约100公里,1小时通达。大都市圈内利用以轨道交通为主、多种交通方式有机结合的发展策略,建立起了一套比较完善的公共交通体系。其中,轨道交通占都市圈内机动化客运交通比重的73%,并在全天24小时进入东京中心区的客运出行中占86%,高峰期高达90%以上,同时停车换乘系统也得到大力发展。伦敦都市圈的通勤空间范围约35公里,45分钟通达。主要集中在外伦敦范围内,从通勤方式看,伦敦是世界上最早建设城际铁路的城市,它的公共交通体系主要由地铁、国铁、常规公交、轻轨、有轨电车、轮渡等构成。其中地铁与国铁构成了主要骨架,其他交通方式构成了辅助公交系统。伦敦都市圈的铁路和公路网络相辅相成,城际铁路体系促进了都市圈的扩张与发展,而其与公路体系的协调发展则构成了大都市圈相对完善的综合交通体系。
表2  各都市圈的平均通勤时间和半径数据来源:张沛、王超深《出行时耗约束下的大都市区空间尺度研究》,《国际城市规划》,2017,第32期第2卷。

数据来源:张沛、王超深《出行时耗约束下的大都市区空间尺度研究》,《国际城市规划》,2017,第32期第2卷。

(2)港口群和机场群等高效能对外联通体系优化都市圈的通勤。几大都市圈都有世界级港口群和机场群相对应,既显著增强了都市圈的交通基础设施竞争力,又优化了都市圈的1小时通勤体系,尤其是1小时的物流直达体系。比如纽约-新泽西港口群合作模式的特别之处是共同组建了跨州际的港务局,跨州际管理与规划两港。经过海运的货物可以直达都市圈的任何一个角落,同时邮轮人流等流动效率也同步加强。机场群方面也同样协调发展,共同构建其都市圈区域内部的航空运输体系。都市圈的机场群具有航空运量旅客在全国比重与城市群GDP、人口在全国比重相对一致的规律。航空运输在中心城市的集聚效应明显,国际、洲际航空旅客和高端商务旅客在中心城市的集中度非常高,中心城市在航空运量增长中发挥主导作用。城市群航空市场呈稳步增长的发展态势,同比增幅在3%~6%之间,尽管部分非中心城市发展很快,但整体增量中,中心城市至少占三分之一。
表3  世界级城市群的航空运输结构数据来源:张沛、王超深《出行时耗约束下的大都市区空间尺度研究》,《国际城市规划》,2017,第32期第2卷。

数据来源:张沛、王超深《出行时耗约束下的大都市区空间尺度研究》,《国际城市规划》,2017,第32期第2卷。

世界大都市圈演化规律对上海都市圈建设启示
上海目前已经从单纯的城市发展过渡到了多核心都市区共享发展和大都市圈协调发展阶段,发展的着力点不仅仅是核心区域的发展,更多涉及到都市圈内多个节点的协同并进。
一是发展规划引领作用,上海大都市圈规划先行。一方面,需要依托大都市圈规划,建立统一衔接、功能互补、相互协调的区域规划体系,统筹协调招商引资、工商税收、户籍管理、社会保障等领域。另一方面,要高度重视交通规划引导作用,便捷、高效的交通网络能有效促进中心城、内圈层和外圈层之间的功能联动,尤其是轨道、公交等城市公共交通基础设施。
二是都市圈空间组织上,上海应该重视打造多圈层结构和多核心结构。基于上海中心城市以及周边地区客观条件,确定都市区核心功能拓展共享和都市圈非核心功能疏解方向,完善“中心城—新城—新市镇—一般镇—中心村”城镇体系建设,打造出各层次城市功能特色明显、运行有序的城市组合体。各郊区新城发展自身特色产业,如奉贤新城强调生态健康,体现与临港自贸区联动;南汇新城打造世界级航运中心和先进制造业集群,与北外滩联动发展。
三是功能分区上,应该打破行政边界制约,进行都市圈内统一的土地开发规划。为实现上海都市圈发展,加强土地管理的灵活性,增加住宅用地比例,实施低效利用的工业和商服用地转住宅用地,放松容积率管制,增加土地综合利用比率,在保障安全的前提下对各种低成本居住形态增加包容度,多管齐下,提高都市圈内部的土地利用效率和经济密度。
四是交通联通性上,尽快启动网络化、快速度、大体量的轨道交通线建设,连接上海与周边县市。相应地,建议加强轨道交通沿线土地开发利用,特别是提高上海市郊区轨道交通线沿线地区开发强度。 
(作者姜乾之系上海发展战略研究所副研究员,城市部副部长;戴跃华系上海发展战略研究所助理研究员;黄晓微系上海申迪项目管理有限公司高级主管)

责任编辑:田春玲   图片编辑:陈飞燕

校对:张亮亮

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