科技进步法解读②｜“法”“制”互动营造全新科技创新环境
【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技授权刊发。
·2021 年版《科技进步法》在原法“推进决策的科学化、民主化”的基础上，增加“法治化”，新增“国家改革完善重大科学技术决策咨询制度”，规定“在制定科学技术发展规划和重大政策，应当充分听取科学技术人员的意见”，并新增“发挥智库作用，扩大公众参与，开展科学评估”的法定表述。
·规定充分发挥科技创新政策工具多方面的功能，打造科技创新“工具箱”，在加强基础研究、提高企业自主创新水平、健全科技人才发展体系等方面持续发力。
“法者，天下之程式，万世之仪表。”法律指拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的规范性文件，具有稳定性、可预测性、民主性。
“仁圣之本，在乎制度而已”。“政策”作为国家或政党为完成一定的政治任务而规定的活动准则，具有灵活性、试验性、阶段性。
法律与政策虽然是各自独立的领域，但两者之间存在相辅相成、功能互补的关系。一方面，法律对政策起着稳定和约束的作用。另一方面，法律的基本思想与基本措施来源于政策，并依靠政策的具体条例或细则予以落地实施。
在科技领域，科技立法确定科技创新战略的原则和方针，科技创新政策是引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为，科技立法确保政策改革的落实和稳定。
本文围绕法律与政策的关系对2021 年版《科技进步法》展开解读，为推动法律与政策的功能互动、优势互补、全面协同，完善科技创新政策体系和法治体系提供思路参考。
“法”引“制”，重创新
科技进步和技术创新是一国经济可持续发展的重要源泉。当前，世界各国都在寻找科技创新突破口，制定科技创新政策，抢占未来经济科技发展的先机。美国于2009 年、2011 年、2015 年相继发布了结合时代背景的《美国创新战略》，2021 年参议院审议通过《美国创新与竞争法案》。德国创新政策以高技术战略为总纲。充分利用政策手段，实现我国高水平科技自立自强，是我国科技法律规范的重要内容。2021 年版《科技进步法》规定了利用多种政策类型的制定、运用和协同，加大科技投入、引导扶持企业创新活动，旨在提升国家科技创新能力。
科技投入作为战略性投资，是提高科技创新能力、提升核心竞争力的重要保障。我国要实现科技自立自强，需要丰富多元化政策供给，引导加大科技投入，提高科技资源配置效率。一方面要建立财政科技投入的稳定增长机制，另一方面要进一步发挥社会资本的力量，调动社会各方面资源集聚科技创新。根据国际经验来看，美国形成了多元化的投入机制，社会资本在其中发挥了重要作用。2021 年版《科技进步法》第八十五条规定“国家加大财政性资金投入，并制定产业、金融、税收、政府采购等政策，鼓励、引导社会资金投入，推动全社会科学技术研究开发经费持续稳定增长”，对鼓励引导社会资金投入的政策方式提供了多种选择途径。
同时，还要构建多方协同政策环境，激励企业开展创新活动。科学设计企业创新政策的重中之重，让科技创新成为企业发展的关键驱动力，引导企业从低端价值链向高端价值链跨越。为了营造有利于企业创新发展的政策环境，2021 年版《科技进步法》第四十七条第二款“国务院有关部门和省级人民政府应当通过制定产业、财政、金融、能源、环境保护和应对气候变化等政策，引导、促使企业研究开发新技术、新产品、新工艺，进行技术改造和设备更新，淘汰技术落后的设备、工艺，停止生产技术落后的产品”，此条款在原法基础上新增了“金融”和“应对气候变化”的政策。随着我国产业结构不断转型升级，科技创新水平的不断提升，企业科技创新政策要考虑产业、金融、环境等多方面的因素。要充分整合和协同各类政策，使政策供给与企业创新相互促进、相互适应，最大限度调动企业创新积极性，将政策链作为产业结构升级的保障。
顺时变，法律提出新时代要求
“顺时而动，应势而为”是制度和法律契合当下发展的必然要求。为了更好适应新时代科技治理的新形势和新要求，2021 年版《科技进步法》坚持系统思维和全局视角，体现新时代的战略目标和指导思想，对有关科技政策决策的内容做出了规范，标志着我国科技创新治理体系现代化迈入新的阶段。
首先，明确政策制定主体，强化科技规划引领。2021 年版《科技进步法》对于政策制定主体和方向做了明确规定。第十五条第一款和第二款分别从国家和地方两个角度对政府在政策制定中的职责进行了规定，国务院领导全国科技建设工作，县级以上人民政府有关部门负责本行政区域的科技建设工作，两级政府各司其事，协同推进科技决策。第二，该条款强调科技规划在科技发展中发挥的全局性、战略性和前瞻性的关键作用，新增“中长期科学和技术发展规划、科技创新规划应当明确指导方针，发挥战略导向作用，引导和统筹科技发展布局、资源配置和政策制定”的表述，从法律层面明确科技规划为政策制定提供方向指导和有力保障，为我国科技政策决策科学化和法治化奠定了基础。
其次，完善科技决策机制、提高重大政策决策水平不可缺失。科技咨询支撑机制是科技决策机制的重要部分，美国、英国、日本等科技强国都建立了国家层面的科技决策咨询机构，吸纳经济、教育、人才等各界力量与各类智库的综合参与。我国也长期重视建立多层面、多渠道、不同运行模式的科技决策咨询机制。2018 年，习近平总书记在两院院士大会上提出“要加快建立科技咨询支撑行政决策的科技决策机制”。2021 年版《科技进步法》第九十九条第一款在原法“推进决策的科学化、民主化”的基础上，增加“法治化”；在第九十九条第二款中新增“国家改革完善重大科学技术决策咨询制度”，规定“在制定科学技术发展规划和重大政策，应当充分听取科学技术人员的意见”，并新增“发挥智库作用，扩大公众参与，开展科学评估”的法定表述，体现决策的科学性、规范性、民主性要求。
一是充分听取科技人员的意见。在科技创新政策决策中，要调研科技人员的诉求，着力解决科技人员面对的痛点难点堵点问题，为科技人员和创新主体提供精准服务。
二是注重发挥智库的作用。当前知识更新迭代速度加快，要建立凝聚、吸纳各方智慧的体系和机制，探索科技智库为国家重大科技决策服务的机制。
三是提高重大政策决策的公众参与度。重大政策决策的制定会产生社会影响，要保障公众通过多种途径和形式参与决策，使决策更加全面地起到监督政府的作用。
四是对政策实施效果开展科学、合理的评估。政策评估环节能够补充完善科技创新链条，使科技创新政策形成闭环管理，有必要将科学评估纳入到政策系统中，贯穿在整个政策制定实施过程中，完善政策链条。
“法”益“制”，丰富政策工具
科技创新政策体系及深化科技创新政策体系改革创新，能有效提升科技创新政策工具的作用，优化科技创新政策的目标。
2021 年版《科技进步法》充分发挥科技创新政策工具多方面的功能，打造科技创新“工具箱”，在加强基础研究、提高企业自主创新水平、健全科技人才发展体系等方面持续发力。
强大的基础研究是建设世界科技强国的基石。我国R&D 支出中，基础研究和应用研究经费所占比重一直偏低。
2021 年版《科技进步法》第二十条第三款新增规定“国家引导企业加大基础研究投入，鼓励社会力量通过捐赠、设立基金等方式多渠道投入基础研究，给予财政、金融、税收等政策支持”，为完善社会捐赠等支持基础研究的顶层设计和配套政策提供了明确的立法依据。国外发达国家在科技类社会捐赠政策和资助模式方面领先于我国。此项条款为研究和制定财税金融等具体政策举措，鼓励、引导社会捐赠资金投向基础研究领域，推动更加丰富和多样的科技资助体系提供了有力保障。
同时，拓展政策支持方式，全方位引导企业创新发展是巩固科技创新“工具箱”的重要举措。2021 年版《科技进步法》遵循企业创新规律和回应企业创新需求，从投入、税收、金融、人才、知识产权等方面全面系统地提出了有关政策措施，丰富企业科技创新的政策支持工具。在财政投入政策支持方面，规定国家支持企业牵头国家科技攻关任务（第三十九条），鼓励企业平等竞争和参与实施科技计划项目、鼓励企业联合科技研发机构、高等学校共同实施符合产业发展需求、具有明确市场应用前景的项目（第七十三条），国家设立基金资助中小企业开展技术创新（第八十九条）等。在税收政策支持方面，规定国家实施企业研发费用加计扣除政策、企业科技研发仪器和设备加速折旧政策（第四十一条），高新技术企业税收优惠政策、科技型中小企业税收优惠政策、创业投资企业税收优惠政策（第四十三条）等。
在金融政策支持方面，规定国家通过完善多层次资本市场、对拓宽创业投资资金加强和政策支持、引导完善科技型企业上市融资制度（第四十二条）。
在企业人才政策支持方面，规定国家鼓励企业培养、吸引和使用科技人员、鼓励科技人才双向流动、鼓励企业设立博士后工作站或者流动站（第四十条），鼓励企业等采取股权、期权、分红等方式激励科技人员（第六十条）。在知识产权政策支持方面，规定国家保护企业研发所取得的知识产权（第四十五条）。
人才作为打造“工具箱”的核心力量，在政策上扩宽支持对象，破解战略人才力量建设难题是更好更快打造科技创新“工具箱”的关键。
为进一步贯彻落实习近平总书记新时代人才工作的重要思想，重点解决高起点、高标准、高水平的科技创新最为关键的人才吸引和集聚问题，2021 年版《科技进步法》第五十八条新增“国家加快战略人才力量建设，优化科学技术人才队伍结构，完善战略科学家、科技领军人才等创新人才和团队的培养、发现、引进、使用、评价机制，实施人才梯队、科研条件、管理机制等配套政策”，这从法治角度提出要坚持以人为本，在体制机制上为战略科学家、科技领军人才放权松绑，优化领军人才发现机制和项目团队遴选机制。
“法”利“制”，固化升华政策改革成果
法律的修订要着眼于现实，解决推动科技创新的各种问题和障碍，科技发展的重大战略方针、政策调整应及时反映到法律法规中，使之具有法律的约束力。2021 年版《科技进步法》的修订建立在提炼固化我国科技体制改革成功经验的基础之上，对各界普遍认可且行之有效的政策上升固化为法律制度。
从党的十八大以来，我国积极推进科技体制机制改革，在政策实践中取得了较好的效果，此次法律修订对相关改革成果予以确认和升华。例如就科研人员收入改革问题，自《促进科技成果转化法》实施以来，我国在科技成果收益权、处置权以及国有技术类无形资产管理制度上取得了重要突破，在赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权方面进行了积极探索。结合现实需求与政策实践，2021 年版《科技进步法》新增第三十三条“国家实行以增加知识价值为导向的分配政策，按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革”，肯定了以知识价值为导向的收入分配机制政策的价值，将其上升为法律。
再如对于科技计划管理，我国自党的十八大以来出台了一系列重要改革方案，建立新的国家科技计划管理体系、完善科研项目和资金管理，重点解决长期以来存在的中央财政科技计划（专项、基金等）管理统筹协调不够、资源配置“碎片化”、科研项目管理专业化不够、政府职能转变缓慢和科研资金管理不利于激发科研人员积极性和创造性等突出问题。2021 年版《科技进步法》将其改革成果固化为法律规定，新增第八十八条“设立国家科学技术计划，应当按照国家需求，聚焦国家重大战略任务，遵循科学研究、技术创新和成果转化规律。国家建立科学技术计划协调机制和绩效评估制度，加强专业化管理”。
《科技进步法》的修订，让法律与制度进行更深层次的互动交流，为科技发展提供更符合实际的制度和法律保障，也为科技发展指明了方向。
（作者祝侣，系上海市科学学研究所创新政策研究室研究员）