备案审查制①｜全国人大常委会发布5起审查建议案例有何深意

今年，全国人大常委会法工委发布了五起由公民、组织提起的审查建议案例。

这五起案例分别是：浙江省1名公民建议审查杭州市道路交通安全管理条例有关规定；内蒙古1名公民建议审查最高检有关“附条件逮捕”的文件；4名劳动法专家建议审查地方计生条例有关“超生就开除”的规定；108名研究生建议审查重庆等地著名商标法规；中国建筑业协会建议审查地方审计条例“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的规定。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，一年内逐步发布多起审查建议案例尚属首次。这背后有何深意？推进备案审查工作，未来有哪些举措？澎湃新闻就此采访了全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰。

备案审查制度是一项具有中国特色的宪法性制度设计

澎湃新闻：谈及备案审查制度，可能普通公民对其有些陌生，您能否简要介绍一下这一制度？

梁鹰：立法法赋予不同国家机关以制定法律规范的权力，我们也经常看到各式各样的法规、司法解释及其他规范性文件，这些由不同国家机关制定的规范性文件有时存在与宪法法律相冲突、抵触的情况，为维护国家法制自上而下的统一，必须对规范性文件进行备案审查。

从功能上看，我国的备案审查制度与一些国家的相关制度类似，其目的是保障宪法法律实施，维护国家法制统一。在我国，就其性质而言，备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，也是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计。

5年来主动审查研究60件行政法规、128件司法解释

澎湃记者：明年十二届全国人大即将结束，这一届备案审查工作开展情况如何？

梁鹰：备案审查分备案和审查两个环节。依据宪法、地方组织法、立法法、监督法等法律及有关规定，行政法规、地方性法规、司法解释应当在公布后三十日内按规定程序报全国人大常委会备案。备案是审查的前提，备案的目的是存案以备审查。本届以来，全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，其中行政法规60件，省级地方性法规2543件，设区的市地方性法规1647件，自治条例15件，单行条例248件，经济特区法规137件，司法解释128件。

审查主要采取三种方式，一个是主动审查，一个是被动审查，一个是专项审查。主动审查就是对在全国人大常委会备案的全部规范性文件主动逐件进行审查，这些规范性文件包括行政法规、司法解释、地方性法规。

十二届全国人大以来，对全部行政法规和司法解释进行了逐件逐条的审查研究，共审查研究了60件行政法规、128件司法解释。从今年开始，对新增地方性法规也开展了主动审查，目前已完成审查150多件。对发现的与法律规定不一致的问题，依法开展督促纠正工作。如在2015年上半年发现最高法2015年1月30日公布的《关于适用民诉法的解释》存在明显与法律规定不一致的问题，经沟通督促，最终最高法提出了具体处理意见。

除主动审查之外，还对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件，有重点地开展了专项审查研究工作。

一是针对行政审批制度改革。全国人大常委会2013、2014两年间先后三次修改有关法律，取消或下放一批行政审批事项。之后，全国人大常委会法工委逐件研究了与这三次修改相关的107件地方性法规，确认30多件与修改后的法律规定不一致，均已要求各地及时研究处理，并推动地方性法规进行常态化清理。

二是全国人大常委会对选举法、代表法、地方组织法作出修改后，对个别地方没有及时修改相关地方性法规进行了提醒。

三是发现河北、广东、重庆、海南、云南等地的地方性法规在法律规定之外，规定人大代表以及常委会组织人员可以联名提出修改预算草案、预算调整方案的议案，超出本级人大及其常委会的职权范围，提醒他们注意研究处理。

四是针对一些地方规范性文件随意减免税收、突破法律的问题，与有关方面共同开展了专题研究。

五是针对部分地方出台的“雷人法规”影响政府形象，或者突破法律、损害法律尊严的问题，对《广州市控制吸烟条例》、《深圳市公共厕所管理办法》、《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》等进行了审查研究。

涉及司法解释的公民、组织审查建议超9成

澎湃新闻：您刚才介绍了主动审查的情况，请您再介绍一下被动审查的情况。

梁鹰：被动审查是根据有关国家机关提出的审查要求或公民、组织提出的审查建议进行的审查。十二届全国人大以来共接收各类审查建议1527件（2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件），其中属于全国人大常委会备案审查范围的有1206件，占79.0%；不属于审查范围的有321件，占21.0%，涉及国务院决定、部门规章、地方政府规章等，对应当由其他国家机关审查的，全部转送至了相应机关，并要求其对研究处理结果进行反馈。

在1206件属于审查范围的建议中，建议对司法解释进行审查的有1116件，占92.5%；建议对行政性法规进行审查的有24件，占2.0%；建议对地方性法规进行审查的有66件，占5.5%。没有收到有关国家机关提出的审查要求。

审查认为有问题而拒不纠正的，将督办或撤销

澎湃新闻：您刚才介绍了被动审查的情况，当收到公民邮寄来的审查建议后，处理的流程如何？

梁鹰：一般收到来自公民、组织的审查建议后，认定是属于全国人大常委会审查范围的，我们先判断其是针对哪一法规或司法解释，而后将该审查建议发送给该法规或司法解释的制定主体或涉及的相关部门，请他们研究后作出说明或反馈意见，在收到回复意见后，我们依据宪法和法律，做出审查研究，提出处理意见。

如果审查研究认为，建议审查的法规或司法解释确实存在问题，将发函给制定主体，要求予以纠正，并要求他们在规定的时间内回复处理结果。如果拒不纠正，则可能采取督办或通报的方式，必要时提请全国人大常委会予以撤销。研究处理的结果将适时向审查建议人反馈。如果审查研究认为，建议审查的法规或司法解释没有问题，我们也会将这一结果告知建议人。

发布审查建议案例或将成常态

澎湃新闻：今年以来已发布多起被动审查的案例，既有涉及“两高”的司法解释性文件，也有地方性法规，请问背后有何深意？

梁鹰：党的十八大以来，中央高度重视规范性文件备案审查工作，提出了一系列新要求新举措。十八届四中全会明确提出，加强备案审查制度和能力建设，将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。中央并明确提出，建立规范性文件备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。适应新形势新任务，备案审查工作面临前所未有的新挑战。从根本上讲，当前加强备案审查工作，就是要确保中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护国家法制统一，落实全面依法治国，推进实现国家治理体系和治理能力现代化。本届以来，全国人大常委会积极贯彻中央决策部署，不断加大备案审查工作力度。

以前向社会公开审查建议的案例比较少。我们认为，适应新情况新要求，只要是有代表性的案例，均应该及时公布，以引起各方面重视，共同推进法治进程。

这次向社会公布几起案例，就是要传递这样一个信息，备案审查是全覆盖，只要制发文件，涉及公权力行使或约束公民权利的，一定会被纳入审查范围，要坚决杜绝政出多门、法出多门。备案审查是刚性审查，该纠要纠，该撤要撤。全国人大常委会将采取措施不断强化备案审查制度的刚性，我们会定期或不定期发布典型案例，使其成为一种常态。

全国人大备案审查信息平台已经建成

澎湃新闻：针对当前和未来的备案审查工作，全国人大常委会将开展哪些工作？

梁鹰：去年以来，法工委已经研究制定了《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》，实现了反馈工作的常态化、制度化，还研究制定了《法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》，使得备案审查各主要工作环节均形成制度，做到有章可循。下一步还将针对实践中存在的问题，加强备案审查制度建设，出台统一的备案审查工作规范，细化立法法、监督法的有关规定。加强备案审查理论建设，构建中国特色的备案审查制度话语体系，也将成为下一步备案审查工作的重要内容。

全国人大备案审查信息平台已于去年底建成。现行有效的10244件地方性法规（截至2016年底）、755件行政法规、710件司法解释已全部上线，新增地方性法规已于今年1月1日起实行电子报送备案，新增行政法规、司法解释将于明年1月1日起实行电子报送备案，所有纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件均实现电子报备这一目标已经实现。目前正在积极推进地方备案审查信息平台建设，最终建成覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的全国统一的备案审查信息平台。统一的备案审查信息平台建成后，将方便公民、组织提出审查建议，届时公民、组织只需在网上下载相应的文件，填写审查建议后，即可以电子邮件等方式将建议发给我们。