科技城｜面对中美STEM人才之争，国内城市需采取有力措施
STEM是科学（Science）、技术（Technology）、工程（Engineering）、数学（Mathematics）四门学科英文首字母的缩写，STEM领域的高层次人才是构成国家竞争力的关键因素，20 世纪80 年代，美国国家科学委员会（NSB）深刻地认识到这一点，提出“STEM教育集成”的建议并发展成为国家战略。长期以来经济社会发展的实践证明，STEM人才对一个国家的创新与发展至关重要，对美国来说，深厚的科学家和工程师队伍基础是其竞争优势的关键组成部分，美国强大的非对称优势是它吸引和留住世界上最优秀人才的能力；对中国来讲，STEM人才的培育与不断壮大关乎国家未来，意义重大。
一、值得关注的美国STEM人才方面的政策动向
2022年1月21日，拜登政府为吸引STEM领域人才赴美、留美颁布了一系列新政。一是放宽了STEM专业人才拿美国绿卡的要求，同时新增22个STEM专业，除了传统观念上的生物、化学、计算机外，还覆盖了金融科学、社会科学、商业分析、环境科学等学科专业。二是STEM留学生OPT延期，OPT是为在美国留学生量身打造的美国就业许可，一般来说有效期为12个月，现在将STEM学科留学生的OPT延长至36个月。三是延长了J-1签证STEM人员实习工作时长，允许持有J-1签证的STEM学术人员毕业后在相关领域工作36个月（之前为18个月）。四是放宽了O-1A签证审理规则，修订了STEM专业申请人在递交O-1签证的相关标准，简化了程序。以上这些举措，让STEM相关专业毕业的留学生有更多时间留在美国工作和生活，增加了他们拿到签证和绿卡，也就是留在美国的可能性。这些法案最终生效，将是美国国会30年来最重大的移民立法方面的改革。
2022年2月4日，美国国会众议院通过的《2022年美国竞争法》法案中包括了两项对中国技术人才赴美创业和希望获得美国绿卡的中国博士生颇具吸引力的条款，如果生效，中国顶尖科技人才留美将更加便利，同时为美国在中美科技人才争夺战中提高竞争力提供了政策支持。
2022年5月9日，包括几十位前美国参议员和美国国防部、能源部、国土安全部、中央情报局等机构的47位前政府高官，就STME人才问题共同致信美国国会参议院多数党领袖查克·舒默、众议院议长南希·佩洛西、参议院少数党领袖麦康奈尔、众议院少数党领袖麦卡锡和两党创新协调委员会成员，信中特别指出：美国在科技领域的领导地位，很大程度上取决于使用国内外人才的能力，全球STEM人才在美国国防工业的关键部门(从计算机到航空航天)发挥着领导作用，在人工智能(AI)和半导体相关专业的美国研究生中，近三分之二是在海外出生的；当前，虽然美国仍是世界上最优秀的国际科学家和工程师理想的目的地，但美国移民体系的瓶颈可能会浪费这一优势，未来应允许拥有STEM学位的移民申请不再受配额限制等。
2022年5月26日，美国国务卿布林肯在乔治·华盛顿大学发表关于美国政府对华政策的演讲，在其中涉及中国赴美留学生内容时，布林肯表示：美国最强大、甚至是最神奇的事之一，是长期以来是全球人才的目的地。美国很幸运能够让数百万中国留学生在美国学习；其中80%的中国理工专业博士生毕业后在美工作，这驱动美国本土创新，让所有美国人受益。
近年来，在中美竞争博弈的大背景下，美国朝野聚焦于STEM人才方面的使用和归属，正在出台和酝酿一系列的配套方案和政策，预示着未来中美在STEM人才方面的竞争将愈来愈激烈，需要引起我们足够的重视和关注。
二、清醒认识中美STEM人才的机遇与挑战
近日，美国乔治敦大学安全与新兴技术中心（CSET）发布了一份名为《China is Fast Outpacing U.S. STEM PhD Growth》的报告，对中美获得博士学位的STEM人才进行了详细研究和对比，该报告指出：“2000年，美国大学授予的STEM博士学位共18289个，中国大学授予的博士学位为9038个，在22年以前，美国大约是中国的两倍。但从2007年开始，情况逐渐发生变化，中国授予的STEM博士学位首次超过美国；而到了2010年，中国大学的STEM 博士毕业生扩大为34801 名，而美国大学只有26076名。从2010年至今，这个差距一直在增大，2019年，中国大学培养了49498名STEM博士毕业生，而美国只培养了33759 名。基于目前的招生模式，该报告预计，到2025年，中国每年所培养的STEM博士毕业生将达到8万名左右，届时美国则只有近4万名，中国将大约是美国的两倍”。
从以上统计数字可以看出，近年来，中国培养的STEM人才数量有了一个长足的进步，在海外也拥有一批高端的STEM人才，令人鼓舞；同时，我们还要清醒地认识到，在STEM人才之争中，我们还面临着很多劣势和困难。比如，从人才吸引力看，根据美国战略与国际研究中心(CSIS)的研究报告，美国对国际科学家和工程师的吸引力仍然要大得多，调查显示，60%的海外高级STEM人才会考虑移居美国，而移居中国的这一比例约为10%。这些数字在过去十年中几乎没有变化；同时，CSIS对STEM博士毕业生是否打算留在美国从事他们的第一份毕业后工作的调查发现，近年来有意留在美国的比率一直在85%到90%左右。
根据美国CSET的调研，截至2017年2月，2000年至2015年间美国大学的17.8万名国际STEM博士毕业生中约有77%仍居住在该国。2000年至2015年间，超过55000名中国人从美国大学的STEM博士项目毕业，占所有国际毕业生的近三分之一，截至2017年2月，这些毕业生中约有5万人 (90%) 仍居住在美国。
美国保尔森基金会Macro Polo项目2019年统计显示：中国过去十年培养的顶尖人工智能人才中，三分之二在国外工作，并主要集中在美国（85%），集中在如谷歌、IBM这样的科技公司和美国高校。近年来，虽然中国在人工智能、生物医药、集成电路、高端设备制造等领域已经培养了一支人才大军，但其中超过一半的顶尖人才最终留在了美国，而不是被国内公司和机构聘用，这应该引起我们足够的重视。
近年来，受疫情等因素影响，跨境人员交流人数锐减，中国赴美留学生总人数从2019年的37.3万，降至2020年的31.7万，2021年进一步减少为29.2万人，过去两年赴美留学生人数进入负增长，按目前的状况发展，未来5-10年，中国可以吸纳的海外留学生人才是否进入到了一个存量与增量递减的“特殊时刻”？留学生中STEM人才的流失海外问题该如何解决？值得我们深入研究和关注。
三、采取有力措施应对未来中美STEM人才之争
根据前文统计数据，中国STEM领域的人才基数已超过美国，R&D人力资源稳居世界第一，正是看到了中国追赶的步伐，美国为了推动中美科技“脱钩”，近些年在人才自由流动上设置了诸多障碍，如限制中美学者间的正常交流，阻挠相关领域的中国留学生赴美留学等等；正是认识到了美国在STEM人才方面面临的“中国威胁”，这些所谓“威胁”正在美国有关部门和精英阶层形成共识：即急需进行STEM移民政策改革，如果不进行重大改革，美国将难以保持长期竞争力并实现近期的技术优先，如半导体供应链安全、人工智能的领先地位和清洁能源创新等，这也推动和促成了2022年初美国拜登政府的STEM人才改革政策的出台。同时，美国政府近年来加大了对从小学到大学各个层次的STEM教育的支持力度，推出教育基金，鼓励各州改善STEM教育，加大对基础教育阶段理工科教师的培养和培训。政府还要求科学家多去学校演讲和参与课外活动，以激发年轻人对科学知识的兴趣。
中美竞争的核心，一定程度上是STEM 人才的竞争，有鉴于此，针对美国在STEM人才方面近期采取的举措，建议有关部门在以下几方面及时采取有效的应对策略，以争取在未来中美STEM人才之争中获胜。
第一，重视基础教育阶段STEM学科的配套改革。近年来，国内高考选考物理的人数出现明显下降的问题要及时纠正，虽然这两年，在部分省份，通过实施“3+1+2”模式，这一现象得到一定程度的缓解，但通过对山东省2021年高考一分一段表各科考试人数的分析发现，选考物理的学生占比依然最低，仅为38.18%，这对中国未来STEM人才的培育非常不利。这种状况亟需在基础教育和高考政策配套改革中，采取有效措施加以改善。
第二，落实高等教育阶段STEM人才的培育方式改革。近年来，各高校从“拔尖计划”到“强基计划”，在不断探索拔尖创新人才的选拔培养路径，着力培养学生面向未来的科学和工程素养以及学科解决实际问题的能力，选拔培养有志于服务国家重大战略需求且综合素质优秀或基础学科拔尖的学生。2020年召开的全国研究生教育大会也提出，要培养造就大批德才兼备的高层次理工类人才。在当前中美科技竞争的严峻形势下，需要中国高校和中科院等科研机构在STEM人才培养上与时俱进，时不我待，为加快建设世界重要人才中心和创新高地拿出更加切实有力的政策并及时总结推广。
第三，聚焦关键核心技术攻关领域STEM人才的培育与引进。当前，在人工智能、集成电路、高端装备制造、生物医药等与中国发展战略密切相关的高技术领域都面临与美国进行人才竞争的问题，因此，未来，应大力做好以上关键核心技术攻关领域的STEM人才的引进与培育工作，各级政府部门应及时设置这些重点领域的海外人才专项基金，向来中国工作的海外高级人才提供资金、住房、科研项目等方面的大力支持，积极开辟海外STEM顶尖人才获得中国绿卡的通道，多方面拓宽与国外理工类、工程类顶尖研究机构的交流渠道。
第四，推动高水平大学海外留学生回归工作。2022年6月7日，面向全球最顶尖大学的留学生，上海推出了新的落户政策，明确表示针对毕业于世界排名前50名院校的留学回国人员，取消社保缴费基数和缴费时间要求，全职来上海市工作后即可直接落户；毕业于世界排名51-100名的，全职来上海市工作并缴纳社保满6个月后可申办落户，这是上海市助力复工复产，实施的人才特殊支持举措，在全国范围内，也很有代表意义。针对美国移民政策的改革，国内城市在争抢海外一流STEM人才时，应该拿出更强力度、更有吸引力的配套政策，切实加强和改进高水平大学海外留学生的引进与使用工作。
[作者于博系上海科技管理干部学院（上海科学技术政策研究所）研究员，管理学博士]