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国研中心|先租后售:从“多数人的住房”到“少数人的住房”

陈航  王瑞民
2022-07-18 17:16
来源:澎湃新闻

德国住房市场长期平稳发展,与其高水平的住房租赁市场,特别是先租后售的社会住房制度是分不开的。二战后,德国政府着手建立并完善社会住房制度,大规模补贴供给端,建设方按照成本租金向普通家庭出租15—30年后,可转为商品房,先租后售的制度安排成功实现了民众普遍贫困背景下的住有所居,转售后实现了居者有其屋。社会住房从“多数人的住房”转变为“少数人的住房”后,相应的政策支持也从供给端建设补贴转向需求端租户货币补贴,并将政策自主权下放至地方,鼓励各地差异化探索。

当前中国大城市新市民、青年人住房问题仍然突出,建议汲取德国社会住房制度的有益经验,充分发挥市场主体作用,通过合理的补贴机制设计,支持可支付、可持续的保障性租赁房建设,创造性地在城中村、城郊村探索先租后售,做好租金监测,完善品质标准,鼓励人口净流入城市政府进行多样化的政策探索与实践。 

一、德国社会住房制度的起源:总量短缺背景下“多数人的住房”

德国的社会住房(social housing)制度诞生于二战后住房严重短缺时期,政府通过住房供给侧补贴支持社会住房建设,通过“先租后售”极大地缓解了住房短缺。

(一)起源:住房普遍短缺下的政策选项

二战后,战争破坏和难民涌入导致德国面临严重的住房短缺,住房缺口达500至600万套。1950年,德国政府宣布实行“受管制的住房经济”,颁布《住房建设法》,大规模规划建设社会住房。社会住房制度成为德国“社会市场经济”理念的重要实践。

(二)制度安排:先租后售

社会住房制度的本质是过渡性的住房保障安排,其目标不是建立一个由政府永久持有、去商品化的住房体系。社会住房的建设方和产权方可以是政府机构、非营利性组织或私人开发商,联邦政府为其提供资金补贴和低息、无息贷款。作为享受补贴的对价,社会住房建设方需承受一段时期的低租金回报,必须按政府限定的成本租金,向符合标准的普通家庭出租15年至30年,租户则以其可支付的租金获得住房保障。期满后,租金管制和社会住房居民的资格随即终止,社会住房转为商品住宅,后续权益归产权方,按照市场价格出租、出售。上述先租后售的模式(见图1),在民众普遍贫困的情况下实现了住有所居,转售后实现了居者有其屋。 

图1 德国社会住房模式  资料来源:笔者整理

(三)发展成效:住房短缺极大缓解

社会住房制度通过补贴供给、管制租金,解决了住房短缺问题,也有效平抑了房价。1950至1959年,德国共建设社会住房330万套,占全社会新建住房总量的60%。到20世纪60年代,德国住房短缺极大缓解,住房缺口由1950年的500万套至600万套降低至65.8万套,3/4的民众居住在社会住房。需要指出的是,1956年德国曾出台《住房建设法Ⅱ》,旨在促进民众购买住房,但由于民众普遍贫困,绝大多数家庭难以承担买房支出,社会住房成为其解决居住需求的首选。 

二、德国社会住房制度的市场化转型:供需总体平衡后“少数人的住房”

住房短缺缓解后,联邦政府开始渐进式推动社会住房制度的市场化转型,阶梯式减少社会住房建设,逐步放宽租金限制、提供面向个人的住房补贴,并将社会住房建设权限下放至地方政府。

(一)补贴从供给端转向需求端

住房短缺缓解后,增量社会住房逐渐转变为少数人的住房需求,社会住房补贴从供给端适时转向需求端。1950—1980年,社会住房的大规模建设使得民众住房条件显著提升,1980年德国人均住房面积达到30㎡,对社会住房的需求日益减少,增量社会住房主要用于解决少数低收入群体的住房保障问题。

供给端:阶梯式减少社会住房建设。1950—1955年,德国平均每年建设社会住房30万套。随着住房供需矛盾缓解,1960年后社会住房建设量呈现阶梯式减少特征,针对社会住房的建设补贴也逐步减少。1970年左右,社会住房年均建设量降至15万套;1980年左右,进一步减少至每年不足10万套(见图2)。

图2 德国社会住房建设数量(1950—1980年)  资料来源:笔者整理

需求端:放松租金管制并对租户进行货币补贴。民众普遍贫困背景下,租金管制保障了其住有所居,随着住房供应增加,租金管制不利于租赁市场发展与住房维修。1960年,德国率先在住房缺口在3%以下的城市和区域逐步取消住房租金管制,房租普遍上涨15%—35%。1963年,开始实行针对租户的个人住房货币补贴,不干扰市场机制,又可提高需求端支付能力;补贴对象也从全民逐步转向低收入人群和家庭。2005年,德国进一步缩小了租户住房货币补贴的适用范围、额度,重点面向低收入和无收入家庭,根据补贴对象实际收入分档补贴,取消租金全额减免。

(二)政策下放:从国家层面政策转为地方层面政策

从1980年代初期开始,联邦政府逐步将社会住房政策下放到地方政府层面。1950年颁布的《住房建设法》于2001年废止。2002年,新的《住房供给补贴法》实施,联邦政府不再资助社会住房建设,住房保障责任下放至地方各州,也不再限制由政府资助的新建社会住房租金,而是由地方政府和房屋产权方根据市场环境确定租金及其增长幅度。2006年,联邦层面的社会住房政策正式终止,各州自主实施地方性社会住房政策。

(三)德国社会住房制度的转型特征

一是社会住房边缘化并没有导致双轨住房市场。在从“多数人的住房”转变成“少数人的住房”过程中,社会住房在整个住房市场的份额和作用不断降低,呈现边缘化趋势,逐步成为总体住房市场的一个特殊部分。但社会住房在品质、区位方面与商品房几乎没有区别,并不会破坏周边城市空间,影响商品房销售。一旦取消政策限制,社会住房也很容易市场化为商品房。

二是地方层面社会住房政策各具特色。社会住房政策从联邦层面下放后,地方具有较大的自主性,各城市的禀赋条件、利益相关主体和政策差异化显著影响社会住房的社会功能和制度形式。

(四)地方政府对社会住房政策的探索:慕尼黑、法兰克福案例比较

作为德国大城市,慕尼黑和法兰克福经济条件相似且住房市场同样紧张,两座城市采取的社会住房政策却截然不同,比较具有代表性。慕尼黑政府长期坚定地执行社会住房政策,通过规划工具将城市发展政策和住房政策相结合。法兰克福则是比较稳定地推动社会政策转型,新建和存量社会住房都显著减少。可从社会功能、制度形式、空间形式三个维度比较两个城市的异同。

1.社会住房在住房体系中的占比显著下降

随着转型的推进,法兰克福和慕尼黑的社会住房数量及其占所有住房的比重不断减少,从1980年的20%左右下降到2012年的不到10%(见图3)。实际上,从上世纪80年代开始,两个城市的住房政策便主要面向中等收入群体,增量社会住房也只有部分留给低收入群体,再加上私有化和老旧社会住房租金限制到期,低收入群体可获得的社会住房急剧减少。由于市中心升级改造、投机买卖、租金大幅上涨以及民主德国各州和东欧移民涌入,可负担住房出现短缺现象,法兰克福和慕尼黑曾在上世纪90年代临时增加了一些新建社会住房许可。

图3 社会住房数量及其占总住房数量比例
资料来源:Schnig, B., 2020, “Paradigm shifts in social housing after welfare-state transformation: learning from the german experience” International Journal of Urban and Regional Research.

2.制度形式差异明显,地方政府自主空间大

两个城市的政策理念、政策工具和社会住房补贴方案的差异导致了不同的社会住房建造和组织方式,但都通过制定战略规划,来应对联邦政府社会住房投入的不断减少。

慕尼黑采取以增长为导向的住房和城市发展政策,保留了社会住房制度,并开发出新的政策工具,提供长期稳定的社会住房。首先,1989年起,对社会基础设施建设征收规划增值税。其次,将原有社会住房永久分配给最初获得补贴的低收入群体,并保留租金管制。最后,建立了住房治理圆桌会议制度。为确保信息连续、政策可调节,慕尼黑每五年制定一次住房规划。

法兰克福对社会住房的政策支持力度相对不足。20世纪90年代中期,迫于财政压力,转向企业型城市战略,侧重于投资、写字楼开发和市中心升级改造,聚焦于提高市中心土地价值。

3.空间形式相似且与商品房无异

两个城市有相似的社会住房建设理念,即“城市化、多元化、隐形化”。住房开发重在创造城市空间,包括基础设施、城市密度、公共空间、用途和居住群体的多元化等,并使社会住房在建筑外观方面与周围商品房保持协调,既可防止对社会住房居民的歧视,也能避免影响相邻商品房的价值。 

三、对中国发展保障性租赁房的启示和建议

中国住房发展已进入到总量平衡阶段,多数人的住房通过市场得到了解决,但人口净流入的大城市仍然存在较为严重的缺口,特别是新市民、青年人的住房问题比较突出。保障性租赁住房本质上是一种社会住房。建议合理借鉴并创造性转化德国社会住房制度体系中的政府引导市场、先租后售、品质租赁等理念和做法,缓解大城市新市民、青年人的住房困难。

一是充分发挥市场主体的积极作用,政府通过适当的补贴机制引导市场。市场机制是最有效的资源动员机制,德国政府在支持社会住房建设时遵循市场原则,通过补贴机制及其适时转变引导市场主体的行为。公共机构、私营机构和个人均可参与投资社会住房,并获得补贴,德国政府还鼓励社会住房和市场化租赁住房进行竞争,最终建立一个多元化供给、多主体竞争的一体化住房租赁市场,实现社会住房和市场住房的融合。

作为新市民、青年人低成本的居住解决方案,保障性租赁房开发、建设、运营中,均需要充分发挥市场主体的积极作用,政府主要为其提供必要的补贴与政策支持、引导,使得保障性租赁房建设可持续、租金可支付,而非大包大揽。

二是在城中村、城郊村探索先租后售,并做好租金监测。为避免租金过快增长,影响租住获得感,德国由各城市的住房管理机构、租房者协会以及中介组织等机构综合评估,共同制定租金标准,逐步建立起一套完善的租金体系。通过阶段性的租金管制确保租金的可支付性,同时补贴建设方增加有效供应,较好保障了低收入群体的住有所居。租期结束后转售的机制设计,使得建设方承受一段时期的低租金回报后,能以市场化的方式收回成本。住房供需矛盾缓和后,及时放松租金管制,政策支持也从供给端建设补贴转向需求端货币补贴。

我们认为,可创造性地在城中村、城郊村运用先租后售模式,让城中村、城郊村原住民在符合规划和安全标准的前提下,为新市民、青年人新建或将存量出租房改建为保障性租赁房,可通过区段征收、市地重划的方式出让部分土地以获得资金,平衡基础设施和房屋建造成本,实现新市民、青年人租有宜居;租住15—20年后,可转为商品房销售,最终实现新市民、青年人居者有其屋。在此期间,做好租金监测,确保租金始终在新市民、青年人可支付的范围内,避免租金过快上涨影响租住稳定性和新市民、青年人的获得感。

三是在成本可承受前提下完善保障性租赁房的品质标准。德国没有出现其他国家常见的“将社会住房等同于低劣住房”的现象,社会住房始终保持强大吸引力,原因在于其较高的建造标准与品质。政府不断提升社会住房的面积、外观、配套等条件,直到与市场上私人住房接轨。

在成本可承受的前提下,建议适当提高保障性租赁房建造品质,避免其成为低品质住房的代名词而引发社会歧视;在缓解新市民、青年人群体住房困难的同时,促进其社会融入。

保障性租赁房建设,还要压实人口净流入城市的政府责任,并鼓励其在实践中根据自身禀赋条件探索出动态调整,形成多元化供给、多主体竞争的制度体系。 

[作者陈航系国务院发展研究中心办公厅(人事局)干部,王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员]  

    责任编辑:田春玲
    图片编辑:金洁
    校对:张艳
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