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国研中心|技术大循环是形成高质量区域经济布局的关键

孙志燕
2022-07-15 11:33
来源:澎湃新闻

进入高质量发展阶段之后,“技术”成为支撑各地区产业升级、数字化转型和绿色转型发展的关键要素。但由于中国地区发展差距比较大,技术要素的空间布局出现了较为严重的不平衡,欠发达和转型困难地区越来越难以获得新一代技术要素,导致新旧增长动能的转换延缓、要素溢出不断加剧,部分地区再次陷入转型困境。这已成为新时期制约中国高质量区域经济布局形成的突出矛盾,也是解决当前区域发展不平衡不充分问题的关键。 

一、技术要素扩散空间持续收窄、空间布局失衡加剧

在新一轮技术变革、产业变革、人口老龄化和环境约束等多种因素的影响下,中国地区之间不只是经济发展水平的差距扩大,劳动力、资源、环境等发展的基础条件,或者更高层面的创新能力和生产率水平都出现了快速分化。

(一)技术要素跨区域流动的规模快速扩大,但区域间技术循环的主体却向少数发达地区集中

自2012年中国实施创新驱动发展战略以来,各地区都在积极推动由要素规模投入向创新为核心增长动力的转型。“技术”要素在区域经济发展中的重要性越来越强,跨区域流动的规模随之快速扩大。2010―2019年期间,中国技术市场交易的合同金额年均增长率超过20%,同期GDP年均增长率约为7.4%(按照1978年=100可比价计算)。2019年,全国技术市场成交合同金额增长至2.2万亿元,相当于2000年的34倍之多。但技术要素的流动越来越向少数发达地区集中。如图1所示,2019年,北京、广东和江苏是中国技术输出规模最大的地区,占全国的比重约为43.2%。同时,这三个地区又是全国最主要的技术流向地,占全国的比重也达到了40.0%。与之形成鲜明对比的是,全国31个省(自治区、直辖市)中,22个地区的技术流入金额低于全国平均水平,15个地区的技术流入金额占全国的比重在2%以下,其中内蒙古、黑龙江、青海等地区技术流入的规模占全国的比重尚不足1%。也就是说,中国有半数地区在高质量转型中只获得了很少量的新技术支持。

图1  2019年,中国各地区技术市场输出和流入合同金额
资料来源:《中国科技统计年鉴2020》

由此可见,中国技术要素跨区域的流动越来越局限于少数发达地区之间,几乎已形成输出—流入的“闭循环”。发达地区作为技术领先地区,对其他地区的技术扩散不仅没有随着创新能力的提升有所扩大,反而在收窄。如果这一“闭循环”持续存在,将导致新的技术要素继续向技术领先地区集聚,在此循环之外的地区获得新技术的难度势必加大,不仅会影响到经济增长,这些地区公共服务的质量、社会治理水平也都会因缺乏新技术而难以改进,人才、资本等集聚的环境条件恶化,导致溢出不断加剧。

(二)地区之间技术分工趋于固化,欠发达区与发达地区的技术鸿沟进一步扩大

从不同地区在技术链中的分工来看,广东、北京和江苏在技术开发环节占有主导地位。如图2所示,2019年,流向地为广东的技术开发类交易总规模接近1500亿元,位居全国首位,占全国的比重超过1/5,同比相当于江浙沪三地之和;其次是北京,占全国的比重超过了13%。这些地区处在中国技术链分工中的最上端,属于新技术或新产品的“策源地”。以技术转让形式流动的技术要素,主要流向北京、江苏、广东和上海,占全国的比重之和超过了60%,其中北京最高,技术转让合同总金额为615.4亿元,占全国的比重接近30%;其次是江苏和广东,占全国的比重均超过10%。这些地区相当于中国技术链分工中技术转化的重要“承接地”,与处在技术链分工上游的地区高度重合。

图2  2019年,各地区不同合同类型的技术流入金额
资料来源:《中国科技统计年鉴(2020年)》 

经济发展水平相对较低的中西部地区,整体上处在技术链的中低端,技术要素流入的形式更多是技术服务或者少量的技术咨询。例如:陕西和四川作为西部地区技术交易规模最大的省份,以技术服务形式吸纳的技术占本地区技术流入总规模的比重分别为68.8%和76.9%(2019年);湖北作为中部技术交易规模最大的省份,技术服务占其吸纳技术总规模的比重也超过了70%。表明这些地区的技术需求仍集中在传统中低技术行业领域,尚未参与到中国技术链中新技术或新产品的技术开发与转换的分工体系之中。随着技术进步和经济复杂度进一步提高,地区之间在新技术领域可能出现更大的技术鸿沟,分工格局也会因过大的技术差距而被固化。

(三)发达地区对技术要素的“虹吸效应”加剧,欠发达地区和经济转型困难地区的技术活跃度进一步降低

在新技术革命背景下,中国地区之间最为核心的分化实际上是对技术要素综合配置能力的差距扩大。珠三角和长三角等经济发达地区,技术创新和技术吸纳能力都领先于其他地区,对技术要素的“虹吸效应”不断增强。2016年,广东技术净流入的规模尚不到40亿元,至2019年就已超过900亿元,相当于其当年技术输出的40%,远超出江西、甘肃、云南等中西部经济欠发达省份同期技术交易的总规模。

受发达地区技术虹吸效应的影响,一些技术创新基础条件原本较好的地区,技术吸纳能力和活跃度在新一轮经济转型中却出现了明显下降,甚至是衰退。最典型的就是辽宁、湖南、湖北、陕西和四川等地。虽然这些地区高校、研究机构的数量和研发投入规模,相对于同等发展水平的地区都较高,例如:陕西、湖北两地2019年的R&D经费投入强度分别为2.27%和2.09%,已接近同期广东的投入强度(2.88%),但技术逆差的规模(技术输出与流入金额之差)在过去10年间却快速扩大。如图3所示,2019年,陕西技术逆差规模由2011年114.9亿元扩大到774.7亿元。东北三省、湖北和湖南等地区先后由技术净流入变为技术净输出,技术要素流失的趋势不断加剧。2012年,黑龙江技术流入的规模相当于其技术输出的70%,2019年同比降至50%;云南、贵州、重庆等地区技术交易总规模(输出与流入之和)也都出现了不同幅度下降,当地的技术活跃度受经济增长减缓的影响进一步降低,并形成恶性循环,优质要素溢出加剧。

综上所述,中国当前技术要素的空间格局,既不利于欠发达地区获得新技术,形成以新技术为基础的经济增长路径,也阻碍地区之间不同技术领域的交流与融合,技术市场的有效需求规模受到限制,相当于间接提高了中国技术创新的整体成本。从技术进步的一般规律来看,在封闭的技术循环内,发达地区的技术进步也可能受阻,很快形成“天花板”,导致国家整体创新能力的降低。技术要素跨区域流动空间过窄,技术要素过度集聚,不仅减弱技术空间溢出效应,还会增加中国技术供应链和高新技术产品供应链的不稳定风险。因此,在推动创新发展、构建高质量区域经济布局时,技术要素的有序流动和空间布局优化是关键问题。

图3  2011年和2019年各地区技术市场净输出或净吸纳金额
资料来源:根据2012年和2020年中国科技统计年鉴相关数据计算。

二、加快构建技术大循环,推动形成高质量区域经济布局的若干建议

中国高质量经济布局的形成,不仅受到国内发展不平衡不充分的制约,还要应对新的颠覆性技术所带来的经济社会变革、碳达峰碳中和绿色转型等诸多领域的挑战。“技术”是应对这一系列挑战的关键,没有先进的技术要素,任何一个地区都不可能实现真正意义上的高质量发展。同时,技术要素对人才、数据、风险投资、产业资本等要素空间布局的优化又具有重要的引领作用。因此,必须在整个国土空间范围内构建技术“大循环”,为所有地区的高质量发展提供技术支撑。这是实现区域经济高质量布局的前提和根本途径。

第一,从建设技术生态圈的角度优化政策供给,实施更加“区域化”和“产业化”的创新政策,着力提高欠发达地区吸纳技术要素的能力。技术吸纳能力较低是限制欠发达地区技术要素流入的主要瓶颈,但传统创新政策更侧重于技术开发能力的提升,政策工具主要是针对技术链的中上游环节,如:增加研发投入、R&D活动的税收减免和财政补贴、针对新技术或新产品的政府采购等。从实施效果来看,这些政策工具更适合、也更有利于经济发展水平较高的地区。如果在欠发达地区只是单纯增加研发投入,或者对技术开发活动进行政策补贴,在吸纳能力不足的情况下,就相当于对发达地区技术创新的“逆向补贴”,不一定能提高落后地区的生产率水平。辽宁、陕西等地区的情况正是如此,研发投入规模越大,技术要素的溢出反而越严重,还造成其他优质要素的流失。这是中国技术要素空间布局中迫切需要扭转的趋势。

因此,需要将创新政策、产业政策和区域发展政策融合在一起,要优先将财政、减税等补贴类政策,用于扩大欠发达地区数字化基础设施投资、提升当地劳动力数字化技能;顺应新兴前沿技术驱动的产业变革趋势,实施以“技术”为总体导向的新型产业政策,着力培育和引进新的技术型企业等,全面改善欠发达地区的技术产业生态。一旦在某个技术领域形成科技生态,就会形成正向反馈,带动更多技术要素和相关产业向这些地区集聚,逐渐形成基于新技术的增长路径。

第二,更好发挥政府对技术要素空间均衡布局的调控功能,在国家层面加强对地区间技术竞争的协调,以地区间的技术互补来带动技术“大循环”。目前,中国技术要素在区域布局上所出现的结构失衡、闭环流动或者技术鸿沟等问题,本质上是市场机制对技术要素和创新资源配置失效引发的,不可能再通过市场机制或者地区间竞争来解决,需要更好发挥政府对技术要素布局的宏观调控和再配置功能。可借鉴美国区域技术中心和德国、日本技术集群空间布局的经验,在中国中西部和东北区域板块,选择一些具有战略接续性区位特征的外围地区,如城市群中的非中心城市或者多个行政区交界的经济区,按照政府主导、非竞争性的基本原则布局,建设一定数量、与发达地区具有差异化技术导向的技术集群,并采取差异化的支持政策。核心目的是引导不同地区基于不同的技术领域各自形成领先的规模优势,通过地区之间的技术互补和相互合作,促进技术要素在整个国土空间范围内形成开放的“大循环”,共同向技术前沿迈进。

第三,深化发达地区对欠发达地区对口技术援助制度的改革,加快技术要素向欠发达地区“下沉”,为技术大循环建立更顺畅的通道。新兴前沿技术所形成的新业态,对技术要素具有较强的网络集聚和地理依附性,客观上会限制发达地区向其他地区的技术扩散。因此,必须创新地区间围绕技术要素的竞争机制,在发达地区形成技术扩散的内在激励机制,促进技术向欠发达地区下沉。充分借鉴和推广深汕经济合作区的模式,加强资源配置、规划建设、管理模式等方面的制度创新,以更大的改革力度支持发达地区与欠发达地区共建技术集群,推动技术要素在地区间流动,形成良性循环。进一步改革东西部地区对口支援和对口协作的机制,基于高质量区域经济布局的新要求,尽快启动实施新一轮以技术援助为引领的地区间协作规划,加快新一代技术要素的扩散。加快科技特派员制度的创新,扩大科技特派员的规模和覆盖地区,除了农村地区之外,要尽快将欠发达地区的城市转型、企业转型纳入政策支持范围,带动更宽领域的新技术向更广泛的地区渗透扩散。

第四,依托区域发展的转型战略,在相对落后或转型困难地区创造广泛的新技术应用场景,以需求带动技术要素向欠发达地区的流动。目前,制约中国技术要素大循环的关键除了欠发达地区技术吸纳能力较低之外,还与其转型滞后,对新技术、新产品无法形成有效需求有关。而新一代技术要素更多是通用技术或者赋能技术,可应用在高质量转型的每一个领域。因此,在政策供给层面,需要从更广泛的意义上理解“技术要素”,以欠发达地区或转型困难地区为整体,面向其未来数字化转型、能源转型、绿色转型等方面的需求,依托智慧城市、低碳城市、生态城市、智慧乡村等综合性的区域发展战略,拓宽政策工具选择的范围,创造出更多面向新兴技术的应用场景和有效需求。这是实现发达地区与欠发达地区技术循环的前提条件和关键的政策着力点。

(作者孙志燕系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员) 

    责任编辑:田春玲
    图片编辑:沈轲
    校对:施鋆
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