WTO新冠疫苗知识产权豁免的谈判历程与未来挑战
日内瓦时间2022年6月17日清晨，世界贸易组织（WTO）第12届部长级会议（MC12）成功落幕。经过多轮密集谈判和成员激烈交锋，最终达成一揽子协议。WTO总干事伊维拉日前在接受央视总台专访时强调，中方为此次会议做出重要贡献，在关键时刻发挥了建设性作用，体现了大国风范与担当，并特别提及新冠疫苗知识产权义务豁免这一议题。
的确，MC12诸项成果中，《关于〈与贸易有关的知识产权协定〉的部长决定》（即WTO新冠疫苗知识产权豁免决定，以下简称《豁免决定》）是在最后一刻才达成的，对MC12成功收官起到至关重要作用。这一决定具有历史性意义，紧密围绕新冠肺炎大流行的时代背景，允许发展中成员豁免WTO有关疫苗专利保护的部分义务，在未经专利权人许可的情况下授权生产新冠疫苗，并向其他发展中成员出口，是数十年来知识产权与公共健康辩论的延续和重大进展。
更重要的，这一议题交织着中美斗争与合作的起伏，关乎中国谈判权利及未来待遇处理范式，可谓MC12具有长远制度影响的最重要成果。
一、来之不易的成果和中国贡献
2020年3月，世界卫生组织宣布新冠肺炎成为全球大流行病。疫情严重危及人类健康，但治疗和防护产品开发、生产和供应存在法律障碍、技术瓶颈、分配不均等问题，发展中国家受影响最为严重。
2020年10月，印度、南非联合在WTO提出提案，要求在与新冠肺炎的预防、遏制或治疗有关方面，在一定年限内豁免成员在《与贸易有关的知识产权协定》（下称《TRIPS协定》）项下广泛保护义务。这得到发展中国家支持，但美欧英等发达国家明确反对。
2021年开始，疫情对欧美印等冲击加重，人道灾难对发达国家形成巨大道德压力。5月5日，美国表态支持临时豁免新冠疫苗知识产权保护，引发全球瞩目。5月17日，中国表示支持豁免。随后，印度、南非联合六十余个发展中国家提出修改提案，推进文本谈判，但欧英瑞（士）采取技术拖延策略，讨论无成果。
针对僵局，WTO总干事2021年12月开始牵头组织美、欧、印、南非四方进行小范围磋商。2022年3月15日，四方磋商成果被泄露。据其内容，豁免限于新冠肺炎疫苗有关专利，允许通过强制许可生产疫苗后自由出口，但在脚注中规定“2021年疫苗出口占全球10%以上的发展中成员不能享受豁免”（只有中国符合此标准，间接明确排除中国，而脚注应是来自美国要求）。5月3日，总干事向TRIPS理事会提交四方磋商成果，同时增加规定“所有发展中成员均是适格成员但鼓励有出口能力的发展中成员退出该决定”，与原脚注并列置于括号中待讨论。这是中国要求加入的新内容，显示中方多方工作取得积极成效。实际上，自四方文本泄露后，中方一直多方做工作，表达对四方磋商程序缺乏透明度和包容性，通过设置出口份额标准排除适格成员做法不公正、释放错误信号等关注。5月10日，中国在WTO总理事会上首次公开宣布如脚注问题能妥善得到处理，将自主放弃享受灵活性，得到总干事和众多成员赞誉。
MC12期间，经过艰苦谈判，6月15日晚，《豁免决定》新案文将备受关注的豁免期限定为五年，但脚注仍然是两个括号待抉择。6月16日开始，MC12进入冲刺攻坚时段。下午，英国在压力下同意在脚注问题留白的情况下接受《豁免决定》文本，而在渔业补贴协定的难题解决后，MC12唯一遗留待决问题便是《豁免决定》关于适格成员的脚注如何界定。
中美直接交锋不可避免！
在各方高度关注中，16日全天中美进行了多次磋商，在既坚持原则又显示灵活的思维碰撞中，终于达成了技术层面折中方案，并最终于17日凌晨4时许获得各成员方国内确认，确保了MC12圆满收官。对此，中国驻WTO大使李成钢指出，“在新冠疫苗知识产权豁免问题上，有涉及政治敏感性的案文，中美双方都需要履行严格的国内程序来处理。直到会议闭幕前20分钟，才从双方的首都分别传来了好消息，确保了这一会议成果得以实现。”这也正是WTO总干事在MC12后多次感谢中美双方合作帮助WTO渡过最困难时刻、达成积极成果的原因。
回顾看，从谈判应对和策略推演来说，中国在面临并不有利情况后经过综合研判，较早主动明确宣布放弃寻求豁免的灵活性，较好地避免了与美争斗过早成为《豁免决定》这一公共健康和政治道义重要议题的全球焦点，并很大程度上赢得了道义主动和国际舆论支持，这可能是四方成果文件脚注的最初设计者所预料之外的事。这确实是中国大局观的体现，是切实推动构建人类命运共同体的上佳例证。
二、重大制度价值和实施挑战
按照《TRIPS协定》，使用专利必须获得权利人同意并付费，在特殊情况下政府虽然可以强制许可，也只能一事一议并且有事先尝试获得授权、产品主要用于本国不能出口等严苛限制，实践中很难应用。《豁免决定》针对这些限制，特别规定发展中成员可不经专利权人同意而授权生产新冠疫苗，并可向其他发展中成员出口，在实施授权方式、通报义务和适当报酬等方面也给予较大灵活性。
从规则上说，这的确为发展中国家提供了未曾有过的重要政策空间，而当某个国家有一定制造能力而不受知识产权限制时，短期内生产投入增加确实可能会发生，这正是《豁免决定》的目的。在国际社会探索运用知识产权更好维护公共健康方面，这是一次重要制度探索和发展。在未来全球再面临重大公共卫生或类似挑战时，或会被模仿应用。
从宏观角度评价，《豁免决定》谈判虽一波三折，其最终达成也表明，尽管各国有重大利益诉求差异，但基于人道主义和集体利益，出于政治考虑和道义目的，国际社会整体是有可能将健康安全利益暂时置于经济利益之上找到折中方案的。这展现了多边贸易体制所具有的独特整合力和推动力。
同时，也应客观看到，《豁免决定》针对的仍是局部问题，其难以完全解决发展中国家医药产品不足、公共健康保障体系薄弱等系统问题，也不意味着发展中国家在疫苗生产供应等方面技术能力的必然提升。《豁免决定》是在现有知识产权制度“强保护”基础上赋予临时政策空间，而要将这种灵活性转换为现实，需要发展中国家付出诸多努力。否则，《豁免决定》成效只能是“水中月、镜中花”。
一方面，《豁免决定》偏原则性和宏观性，对进口强制许可、双重付酬等问题未有涉及，其具体实施还需要有关成员国内具体配套措施支撑和衔接性设计，才能落到实处，在这个过程中必将承受发达国家的持续关注和政治压力。
另一方面，疫苗等产品生产和上市使用有特殊性，不仅需跨过专利门槛，还要有产业能力，需掌握技术秘密等不公开信息，还要接受安全测试和监管，这些是多数发展中国家短板，也是《豁免协定》未涉及领域，未来还需新的制度探索。当前，新冠疫情有所减退，要通过投入资源、整合力量、加强研发、国际合作来切实提高疫苗研发生产能力，对很多发展中国家来说既是管理整合能力挑战，更是政治经济决策挑战。
在此方面，对中小发展中国家来说，或可寻求与中国合作。因为中国政府承诺不利用《豁免决定》并不意味着中国企业就没有参与机会，通过“走出去”，中国企业在其他发展中国家似同样可取得合作共赢、惠及他国、利于自身的多重效果。
三、值得思考的宏观问题
“风物长宜放眼量”。在《豁免决定》推进过程中，有两方面涉及中国未来参与谈判宏观问题，值得总结和研究。
第一，参与权与谈判模式问题。中国未获受邀参加四方小范围磋商，在初始案文形成阶段未能施加话语。而中国是WTO最大货物贸易国，是疫苗和抗疫物资生产和出口大国，利益显然不小。在此情况下，磋商未包括中国的具体缘由尚有待探究，但不能排除个别发达国家和个别WTO决策人员之间的某些“默契”或某种“测试”。长远看，中方应会从整体进行考虑，更加主动地防范此类做法扩大化并带来不利影响。
第二，自愿弃权和排除问题。在MC12最后阶段，中美斗争集中在适格成员脚注如何措辞上，盖因有关结果具有政治性和体制性影响。自愿弃权或排除的做法，在WTO规则和实践中并非首次出现，但亦非常见做法。那么，在未来WTO谈判中，这种模式将会起到什么作用？
一方面，发达国家是否会将本次《豁免决定》做法视为一种“成功”尝试，并进而推广作为处理中国权利义务问题的一剂“灵丹妙药”，特别是在涉及中国重要利益的特殊和差别待遇事项上，需引起注意。对中方来说，既要考虑大局并保持原则性灵活性，似也要防止“请中国最后买单、劝中国最终让步”成为某些国家勾连其盟友运作谈判的惯用套路。这方面的整体平衡和具体议题上的进退攻守拿捏，着实不易，考验中国智慧。
另一方面，自愿弃权和排除方式，对于解决WTO谈判功能因“协商一致”而常难以取得具体成果的困境，是否和多大程度上能提供灵感和新思路，需要所有成员进一步思考和讨论。
总的来看，在WTO第12 部长会新冠疫苗知识产权豁免决定问题上，中国做出重大贡献，得到全球认可。这一决定具有重要制度价值，也面临很大实施挑战。对中国来说，在未来谈判中需要高度关注参与权和谈判模式问题，对自愿弃权和排除方式的可能应用深入分析研判，以更好更成功地维护中国贸易利益。
（作者纪文华为对外经济贸易大学法学院教授、中国法学会WTO法研究会常务理事）