就业之计③解决高校毕业生就业需要系统性思维
5月16日，国家统计局公布经济数据，4月份全国城镇调查失业率为6.1%，31个大城市为6.7%。16-24岁人口调查失业率分别为18.2%。北京大学卢锋教授指出，中国青年失业率已经远超欧洲的13.9%和美国的8.6%，自去年底以来持续攀升。今年就业压力空前，2022年中国需要就业的城镇新增劳动力达到约1600万人，其中高达1076万人为高校毕业生，史上最高。因疫情防控等因素，高校总体的就业形势不乐观，相关消息显示，截至4月17日，全国高校毕业生去向落实率（包括就业、读研等）为23.6%，低收入家庭等重点群体去向落实率为21.5%。妥善高校毕业生的就业问题迫在眉睫。
大学生就业难，有如下几个原因。
首先，高校毕业生规模迅速增长。1999年，我国高校毕业生仅100万，现在规模相当于1999年的10倍有余，而城镇就业人口规模只增长了1倍。这意味着城镇新增就业岗位必须保持超常增长，这在宏观上要求GDP快速增长，经济总量盘子大了，就业岗位才会同步增长。但最近几年经济增长放缓，而高校毕业生数不断增长，今年更增长近150万人，供需压力可想而知。
其次，产业结构调整的滞后抑制了就业岗位的创造。从国际经验看，工业就业人员占比与人均GDP之间存在明显倒U型关系。随着人均GDP增长，工业就业人员占比会先上升后下降，而服务业就业会替代工业下降的部分。
就业从工业向服务业转移的原因是多方面的。从需求端看，随着收入增长，家庭消费的重心会从食物转向耐用消费品，进而转向健康、文娱、教育等发展性需求，这些转向最终会刺激服务业发展。从供给端看，制造业劳动生产率提高得快，人们需求增长相对要慢，而服务业的劳动生产率提升要慢一些，而人们的需求增长相对较快，这会导致劳动力从制造业流向服务业。此外，受教育年限和生活水平的提高，也会改变人们的就业观念，更愿意向工作时间自由、工作环境更宜人的服务业流动。例如，过去几年，越来越多的流水线工人，流动到快递、外卖等行业。
与国际经验相比，中国经验略有偏离。据陆铭、奚锡灿的研究，我国服务业在宏观经济中的占比，无论就业还是GDP占比，都显著偏低，服务业的发展滞后于中国经济发展水平，差距最大的时候达到15个百分点。服务业是劳动密集型产业，本是解决新增劳动力的主要行业，但国内的监管政策制约了一些行业的发展，如教育领域的“双减”，今年疫情防控对服务业的冲击也比较大，这些都影响了服务业创造就业岗位的能力。
最后，中国东部发达省份和中心城市吸纳新增劳动力的能力减弱。这些地区的劳动力市场一直非常活跃，是吸纳乡城迁移劳动力和新增高校毕业生的重镇。但从第七次全国人口普查数据来看，虽然人口流动活跃的态势依旧，但流动强度开始下降，北京、上海等大城市常住人口增长比较缓慢，现行疫情防控也使得大城市的失业率要高于其他城镇地区，这些都增加了高校毕业生的就业难度。
2000年以来，中央高度重视高校毕业生的就业工作，2003年出台“大学生志愿服务西部计划”、2006年出台“三支一扶”（支教、支农、支医和扶贫）计划和农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、2008年出台“选聘高校毕业生到村任职工作”（大学生村官）、2013年出台“农业技术推广服务特设岗位计划”。
这些政策的主要思路，是财政出资购买编制外就业岗位。这些计划，每年每项能解决数万到十余万大学生就业。目前，各级财政大约有20-30种渠道通过财政购买编制外就业岗位提供给高校毕业生。
这些计划立竿见影地解决了数十万高校毕业生的就业需求，客观上也提高了基层提供公共服务人员的素质。然而缺点也是显而易见的，尽管特岗教师等岗位在招聘之初大都明确是编制外身份，但由财政支付工资以及一些地区招聘时会隐含承诺，这或明或暗地让劳动者有了期待：未来服务期满，可以转正、入编。但各地编制有总额限制，每个计划累计高达数十万的大学生，不可能全部入编的。即使最终可以解决部分人的编制，也会造成基层较重的财政负担。
更令人担忧的是，高校毕业生如果带着入编的预期去选择类似的就业岗位，而到时无法解决编制问题，对未来的职业发展路径会有较大的不利影响。此外，共同的处境使得这些岗位的劳动者容易共同行动，对社会稳定也有一定的压力。
未来十余年，高校毕业生规模会持续保持在高位，就业促进政策将是一个长期事项。靠财政出资购买就业岗位无法应对这种长期事项，是不可持续的，因此其规模不应当继续扩大。
近年来，中央和地方还尝试了很多新措施。以上海市教委等多个部门在5月22日联合发布的《关于做好2022年上海市高校毕业生就业创业工作的通知》为例，采用了多种混合政策，包括给予实际招聘应届毕业生的用人单位的社保补贴、税费减免，给毕业生和带教单位见习补贴，给毕业生求职创业补贴、灵活就业社保参保补贴、技能提升补贴，并允许延长毕业生的在校生身份，给创业的学生一次性创业补贴、税费减免等。其他省份也有基本类似的政策。
这些政策各有侧重，能起到一定的效果，但缺点是相对零散，缺乏合力。从学生的角度来看，需要自己费精力去申请这些补贴；而对于大多数用人单位来说，每年招聘应届生数量有限，申请补贴也费时费力，激励作用不明显。
那么，应该如何促进高校毕业生的就业？结合上述分析，高校毕业生就业政策体系应该遵循以下几个原则：
第一，高校毕业生的就业政策应该以市场为导向，企业是主战场。这与财政出资向毕业生提供就业岗位的思路截然不同。但企业用人需求取决于经营预期，因此就业政策无法脱离宏观环境单独存在，企业的发展前景是解决就业问题的核心。
回顾历史，1978年知青开始返城，城里就业岗位奇缺，为了化解知青的就业难题，个体户开始解禁，有人在路边卖大碗茶，也有人长途贩运做跨地区贸易，沈阳五爱街、北京秀水街、上海襄阳路就是在这种背景起兴起的，有了新业态，才会有新就业。
要解决如此庞大的就业规模，首先应该放松产业的管制，尤其是劳动力密集型的服务业，例如教育、医疗、旅游、文化娱乐等家庭消费增长的行业，服务业繁荣了、增长了，才会产生更多的劳动力需求，进而解决高校毕业生的就业问题。
第二，市场化用人单位是吸纳劳动力的主体，就业政策的核心目标应该是激励市场化用人单位招聘高校毕业生。从国家来看，企业招聘更多的人，能有更多的业务、创造更多的利润，政府的财政收入会增多；而高校毕业生在职业初期能否迅速安稳就业，更会影响一个世代劳动力人力资本积累的质量。在毕业生就业之初，对用人单位和毕业生本人进行补贴，让他们更快更好的稳定就业，对长期经济增长利远大于弊。
目前针对高校毕业生已经有繁多的就业促进政策（如上海在5月22日公布的文件），为了让政策形成合力，应当进一步明确对高校毕业生就业促进的政策目标。总的来说，针对高校毕业生这一劳动力身份，集合全社会各部门的政策，形成一种政策导向，“谁雇用高校毕业生，就给予谁政策优惠”。我们可以将高校毕业生就业目标想象成碳减排的目标，在大的政策目标驱动下，各部门依本领域的特征出台相应的支持政策。
当然，补贴等支持政策在扭曲市场供求信号（让企业更愿意雇用高校毕业生）的同时，也会有成本，哪里有补贴哪里就有骗补。这里面会有一定的效率损失，也会对毕业多年的职工有一定的挤压。但这些政策优惠一般与高校毕业生身份绑定，通过学信网、个税和社保缴纳记录等核查的难度较低。对企业招用高校毕业生的政策优惠也都是短期的，1-3年不等，除非企业持续招聘应届毕业生，否则无法持续享受政策。1-3年政策优惠期过了以后，即使企业不续聘，但这些职工有了工作经验，再就业的难度会大大降低。
我们做一个粗略估计，1个财政全额负担的就业岗位，一年成本10万元左右；现在变成对企业和毕业生的补贴，按每生每年2万块计算，可以降低企业15%以上的成本，企业聘用应届毕业生的积极性会明显提高。对比下来，1个财政负担的就业岗位1年的支出就可以激励企业聘用可以雇用5个人，财政负担1个6年合同期的岗位，可以支持30个应届毕业生的就业，杠杆效应明显，还不会造成长期的财政负担和社会稳定事件。
第三，高校毕业生的就业需要多方共同努力，学生是学校培养的，是企业招用的，学生、学校和企业三方应该有一个良好的互动关系。现在高校只管培养学生到毕业，为了完成就业率指标，会明里暗里促使学生签虚假就业协议，高校的培养计划是否与企业需求匹配，学生毕业以后的职业生涯是否顺利，高校的关心程度都不够。
因此，高校也必须有所作为。首先，高校应该普遍实施毕业生两年左右的就业择业期政策，择业期内的毕业生，在就业、升学方面，享有与应届毕业生同等的待遇。教育主管部门应放弃单一的就业率指标，建立起以学生就业质量为目标的综合评价机制。在择业期内，各高校对本校毕业学生应当建立就业创业信息跟踪机制，关注学生毕业若干年后的薪酬、职位、行业等信息，并给予必须的帮助，动态评价本校培养质量，建立基于本校特色的大学生就业支持长效机制。目前部分高校的MBA等职业教育已经建立职业发展体系，这一模式应该扩展到本专科及全部的硕博教育中，全面扭转过往高校认为学生领了毕业证就与学校无关的思维。
对于高职院校和应用型本科，高校还需要与相应的企业建立起大学生职业技术培训、创业培训、见习基地等多种互动机制，让院校的培养计划和企业需求高度匹配，这样才能避免“毕业就失业”的窘境。
（作者聂日明为上海金融与法律研究院研究员）