国研中心｜重大疫情下保企业、稳就业的国际实践与中国对策

国际劳工组织与经合组织的最新研究显示，新冠肺炎疫情对G20国家居民的就业和收入造成了广泛的负面影响。疫情期间，工资支付分担机制已成为多数发达国家遏制失业和经济衰退的重要政策工具，该机制是一国或政府对劳动力市场运行的宏观调控机制，其本质是政府作为第三方主体介入并协调劳动关系的方式。受制于国情以及经济系统所受冲击的影响程度，不同国家倾向于采取不同模式的工资支付分担机制来应对此次重大疫情危机对就业、企业生产经营以及劳动者收入可能带来的冲击。

本文选取美国、德国两个具有代表性的典型国家，通过深入考察其工资支付分担机制的内涵特点、运作机理与实施效果，并探讨其优势与不足，以期从域外相关经验中获得启示，为完善中国紧急状况下政府应对机制提供有益借鉴。 

一、美、德工资支付分担机制特征对比

纵观美、德两国在新冠肺炎疫情期间工资支付分担机制的实践，其共同特征是：注重通过政府干预发挥工资支付分担机制在救助企业、保障就业与劳动关系中的调节作用。

第一，美国采取以政府担保贷款为核心的“薪资保护计划”；德国采用以社会保险为基础的“短时工作制度”。为应对此次疫情，美联邦政府于2020年3月27日通过了《新型冠状病毒疫情援助、救济与经济安全法案》（Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，简称CARES Act），其中包括了一项针对小企业工资支付的专项救助方案，即“薪资保护计划”（Paycheck protect plan，简称PPP）。该计划旨在帮助美国小企业在疫情期间维持经营，特别是保证员工的工资支付，其核心是符合条件的企业可向美国小型企业管理局（U.S. Small Business Administration，简称SBA）所认定的金融机构申请联邦政府担保贷款；若企业满足将至少60%的贷款用于支付员工工资，则有资格申请免除贷款偿还。与美政府不同，德政府采取以社会保险为基础的“短时工作制度”作为新冠肺炎疫情期间工资支付分担机制的主要运作模式。根据德国劳动法规定，“短时工作制度”是指企业遭遇困境时，可通过缩短员工工作时长降低薪资成本替代裁员，避免企业破产倒闭。员工因此而遭受的收入损失由德国联邦就业局（Bundesanstalt für Arbeit，简称BA）通过“短工津贴”的形式按比例进行补偿。实际上，自2008年全球金融危机发生以来，不仅是德国，“短时工作制度”已被多数欧盟成员国采用。自新冠肺炎疫情发生以来，加拿大、澳大利亚、新西兰等国也普遍接受“短时工作制度”用于调节疫情对就业产生的负面冲击。

第二，“薪资保护计划”重点在于救助企业；“短时工作制度”重点在于保障就业。“薪资保护计划”规定，在企业不减员降薪的前提下，其获得的贷款可用于支付员工工资及其他企业运营费用；同时，金融机构会将批准的贷款一次性发放到企业留存账户上。这在本质上反映出，重大疫情危机下美政府更重视企业能够维持运营。相较而言，“短时工作制度”明确规定了“短工津贴”只能用于支付企业员工工资；同时，该津贴须由企业提前垫付给员工，后向政府相关机构申请报销，并强调员工有自主决定是否参与“短时工作制度”的权利。这在本质上反映出，重大疫情危机下德政府更加重视对劳动者就业与收入的保护。

第三，“薪资保护计划”中金融机构扮演重要角色；“短时工作制度”中员工及工会组织扮演重要角色。美国“薪资保护计划”的参与主体有三方：政府、企业和金融机构。其中，金融机构主要负责贷款的审核发放，是贷款方，包括商业银行、存贷协会、信用合作社、金融科技公司等。在“薪资保护计划”的实施过程中，金融机构扮演着极为重要的角色。相较而言，德国“短时工作制度”的参与主体为政府、企业和员工。其中，员工需要参与短时工作制度实施细节的谈判与协商，是短时工作合同的乙方。此外，行业工会和企业职工委员会也在“短时工作制度”的实施过程中发挥着重要作用。 

二、运作机理比较

通过比较实施路径、覆盖范围与资金来源等方面，发现两国根据自身经济发展模式、政策传统和政治体制所提供的治理空间，构建了不同的工资支付分担机制，其运作机理也有较大差异。

第一，“薪资保护计划”为政府引导模式，政府参与程度相对较低；“短时工作制度”为政企互动模式，政府参与程度相对较高。“薪资保护计划”运作过程中，企业直接向金融机构申请贷款，贷款发放后可用于支付员工工资及其他运营费用，期间并不与政府直接接触。政府主要起到引导作用，包括规则的制定与调整、金融机构资质的审核与批准、相关信息的发布与披露，以及资金使用的监督与审查等（见图1.A）。德国“短时工作制度”的实施主要依靠政企互动，且政府参与程度相对较高。在机制运作过程中，企业首先要与员工协商签订短时工作合同，然后才能向政府机构申请实施；申请通过后，企业须提前将“短工津贴”垫付给员工，然后向政府机构申请报销。可见，德政府不仅需要制定相关流程和具体要求，也需要同每一个参与“短时工作制度”的企业直接互动（见图1.B）。

图1  两种工资支付分担机制实施路径的示意图

第二，“薪资保护计划”主要覆盖小企业，为临时应急机制；“短时工作制度”覆盖企业范围更广，为长期协调机制。从企业覆盖范围来看，新冠肺炎疫情期间，“薪资保护计划”覆盖美国小型企业管理局认定的所有小企业及符合要求的其他组织和个人，包括自雇人士、个体经营者、独立承包商、独资企业、非营利组织和退伍军人组织等。德国“短时工作制度”并无企业规模限制，满足申请条件的企业无论大小皆可提交申请。从时间覆盖范围来看，“薪资保护计划”是针对此次新冠肺炎疫情出台的专项政策，基于先到先得原则，有明确的申请截止时间与资金使用时间。目前，第一轮“薪资保护计划”已于2020年8月8日截止，第二轮“薪资保护计划”从2021年2月24日开放申请；与第一轮相比，新一轮的“薪资保护计划”申请标准更为严格，但贷款使用灵活性更高且可免偿的标准更低。“短时工作制度”在20世纪初就已经出现，制度几经修改完善并在实践中不断迭代，最终成为德国政府反危机和灵活就业政策工具的一部分；此次新冠肺炎疫情期间，德政府于2020年3月25日通过了《促进短时工作条例》，在申请条件、适用范围以及实施期限等方面对制度做了进一步完善，特别是将最长实施期限从12个月延长到了24个月，以加大对居民就业和收入的保护力度。

第三，“薪资保护计划”资金来源于财政拨款，资金使用较为灵活；“短时工作制度”资金来源于社保基金，资金使用较为固定。虽然“薪资保护计划”明确规定了资金使用范围，包括支付员工工资、福利、租金、抵押债务利息等成本费用，但是企业对于资金具体分配有较大自主权，资金使用方式较为灵活。与此不同的是，“短时工作制度”明确规定了“短工津贴”作为政府援助计划的一部分，只能专门用于按比例补偿员工税后收入的减少额，其资金使用方式更为固定。 

三、实施效果比较

工资支付分担机制本质上是危机时期政府通过干预实现社会风险共担的一种调节机制，发挥着平衡器、稳定器和调和器的作用，其有效性主要体现在失业减缓、行业危机预警，以及稳定居民工资收入与社保基金积累等方面。

第一，“短时工作制度”的失业减缓效果更加明显。相较于“薪资保护计划”，“短时工作制度”对减缓重大疫情冲击带来的失业率激增问题更为有效，尤其对青年失业率的减缓效果更为明显。最新数据显示，新冠肺炎疫情发生以来，美国总体失业率在2020年4月创下历史新高（14.7%），特别是16―24岁青年失业率的激增程度更为明显，峰值达27.4%；德国总体失业率表现较为平稳，2020年8月升至自2016年7月以来的最高值（4.5%），此后保持这一水平上下，特别值得注意的是，在此期间德国青年失业率并未上升，反而稳中有降（见图2）。

图2  美、德两国总体失业率与16―24岁青年失业率。注：失业率均为季度调整后的统计数据。
资料来源：OECD数据库、美国劳工统计局及德国联邦统计局。

第二，“短时工作制度”具有行业危机的预警效果。相较于“短时工作制度”的申请情况，“薪资保护计划”资金的分配情况未能反映出实际经济现实与潜在的行业危机，不具有行业危机的预警效果。图3显示，美国代表行业失业人数与其获得“工资保护贷款”的资金数量并没有明显的关联关系；而德国代表行业的“短时工作制度”申请人数占比越高，其失业人数相对越低。这也说明，通过对分行业“短时工作制度”申请人数及其变化的分析，可以判断该行业在危机时期的整体发展情况，从而对“短时工作制度” 不断优化迭代。

图3  美、德两国代表行业中工资分担申请情况及失业人数占比。注：2020年4月为2020全年美国总体失业率以及德国“短时工作制度”申请人数最高的月份。
资料来源：美国小型企业管理局、美国劳工统计局及德国联邦就业统计局。美国、德国失业人数占比均用非季节调整失业人数计算得出，2020年4月。

第三，两种模式对居民总体工资收入与社保基金积累规模具有不同程度的稳定效果。美、德两国的工资支付分担机制都可以在一定程度上缓解重大疫情危机短期内对居民工资收入带来的巨大冲击。以受疫情影响最为严重的2020年第二季度为例，数据显示，美、德两国居民工资收入较去年同期相比，仅分别减少了3.9%和3.7%（见图4.A），对居民收入具有促进作用。相比于美国“薪资保护计划”，德国“短时工作制度”在重大疫情冲击下对社保基金积累的调节和稳定效果更为显著（见图4.B）。

图4  美、德两国居民总体工资收入与社保基金缴纳规模同比变动幅度
资料来源：美国劳工统计局、德国联邦统计局。采用两国季度调整后数据计算得出。

四、结论与启示

（一）主要结论

综合来看，工资支付分担机制的制度设计与一国的经济发展、治理理念、政治环境与价值目标密切相关。美国浓厚的自由主义传统与社会团结之间存在着潜在的冲突，在新自由主义的影响下，工资支付分担机制的运行同样遵循由市场“选择优胜者”的思路。与美国不同，德国是世界上首个建立现代社会保险制度的国家，有着悠久的社会市场经济理念和劳资协商传统，其背后是社会团结的欧洲社会民主思想，在此影响下，“短时工作制度”本质上是在社会有机体内建立的一种协调保护机制，其有效运行的关键是政府“生产性投资”。尽管两种模式存在明显差异，但均体现出在特殊时期，政府具有不可替代的干预和帮扶责任。政府应采取措施合理分担企业稳岗成本、保障劳动者收入，这本质上是对劳动者生存权与就业权的保护。

新冠肺炎疫情发生以来，两国现有的工资支付分担机制在应对危机、稳定就业等方面产生了一定的积极作用，但同时也面临着各种挑战：以政府担保贷款为核心的“薪资保护计划”难以避免“骗贷”与资金滥用的风险，甚至可能会导致出现大量的“僵尸企业”与永久性失业人员。另外，值得注意的是，“薪资保护计划”属于此次新冠肺炎疫情期间新出台的政策，监管机制和核算机制尚存在一些漏洞，容易导致“马太效应”的发生，即经营状况相对好、脆弱性相对低的企业更容易获得更高额贷款；而经营状况相对较差，更需要帮助的企业则获得贷款数额较低甚至为零。以社会保险为基础的“短时工作福利”，不利于非正规就业者（如零工经济）和潜在的新雇佣者（如应届毕业生、当前失业者），也可能会带来低收入模式下的隐性失业问题。与此同时，随着疫情的持续以及经济的不断下滑，“短工津贴”是否可以支撑越来越多的企业参与“短时工作制度”，也是一个未知的问题。因此，无论以哪种模式应对危机，工资支付分担机制都需要其他公共政策的支持。

（二）政策启示

从中国实际出发，深入思考紧急状况下的宏观政策范式，明确重大疫情危机下劳动者工资支付分担的规则、合理分配灾害造成的损失，是兼顾短期纾解矛盾与实现中长期经济社会发展预期目标的重要保障。在分析两种典型工资支付分担机制优势和不足的基础上，结合中国国情和抗疫期间的有益经验，有利于形成有效解决重大疫情危机下劳动收入保障问题的中国模式。综上所述，本研究及其发现将提供以下政策启示：

从短期看，应加快完善中国已有援企稳岗政策。第一，在前期探索使用失业保险基金稳岗返还的基础上，进一步明确企业稳岗补贴使用的范围、规则和程序，确保劳动者获得收入补偿，以提高政策发力的精准度。第二，建立健全解决重大突发公共卫生事件下企业工资支付分担问题的部际协调联动机制，形成整体性工作合力，有效应对因不可抗力因素对中国经济社会可能造成的巨大冲击。第三，不断完善就业保障的监督与信息反馈机制。政策的有效落实需要形成闭环，这离不开各级政府的监督与政策实施过程中的信息反馈。特别是紧急状态下，监督与反馈必不可少，是政策有效性与灵活性并存的基础。

从中长期看，首先应加快构建以风险共担为核心的工资支付分担机制。第一，在总结此次抗疫期间国家出台的相关政策与地方实践基础上，须进一步明确失业保险返还以及减税降费等方式的补偿对象、标准、期限、程序等，加快制度定型。第二，健全社保基金用于工资支付分担的补偿机制。借鉴国际经验，合理使用社保基金进行跨周期调节，可以有效预防紧急状态下企业因工资支出成本不堪重负进行大规模裁员及居民预防性储蓄情况的发生，这对于中国反危机、稳就业、扩内需意义重大。第三，推动企业建立工资集体协商制度，充分发挥三方机制在保企业、保就业、保稳定中的重要作用，在危机应对过程中兼顾企业与劳动者双方的合法权益，促进劳动关系和谐稳定。第四，加快完善相关法律法规，解决实践中部分规则上位法不足的问题，同时须厘清政府的“行政责任”与社会保险的“保险责任”，体现出紧急状况下政府、企业与劳动者风险共担的理念，全面提升政府治理能力与水平。

（作者顾天安系国务院发展研究中心副研究员，姚晔系美国罗格斯大学博士研究生。本文改编自国务院发展研究中心《调查研究报告》2021年第73号：“重大疫情危机下工资支付分担机制的内涵、机理与实践——基于美、德两国数据的比较分析”）