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城市更新|“平改坡”20年的经验和教训
澎湃研究所研究员 赵忞
2022-05-05 09:40  来源:澎湃新闻
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从2020年起,全国开始全面推进老旧小区改造。出于多年来各地市民的反映,新一轮更新比以往更加注重屋面和墙面防水。因此很多城市也在实际上采用平屋顶改坡屋顶,即“平改坡”。但“平改坡”并非新生事物,在1990年代末至2010这十余年中,中国曾普遍推行过一次。只是如今平改坡已不再是城市更新的重点,而仅作为防水系统更新中一个重要的子分类。回望这20年,“平改坡”有哪些经验和教训?实践过“平改坡”的城市绝大多数位于华北和华东地区,这与当地财政实力有较大关系。

实践过“平改坡”的城市绝大多数位于华北和华东地区,这与当地财政实力有较大关系。

上海,实用主义的阶段性实践
上海是最早实行“平改坡”策略的城市,有非常强的实用主义导向。1960-1980年代,为缓解住宅紧缺,上海曾建设了一批外型类似“火柴盒”的老式公房。但由于建造年代较久、建设标准偏低,保温隔热性能较差,冬冷夏热,居民苦不堪言。
1999年6月,上海提出了“平改坡”政策,即在建筑结构许可条件下,将多层住宅平屋面改建成坡屋顶,并对外立面进行整修。从1999年8月到2005年,上海累计完成了7190幢改造,“平改坡”多次被列为“实事工程”。2006-2008年间,“平改坡”逐渐收尾,被视为是面向2010年世博会的阶段性成果,在反对方看来则是“被叫停”。但实际上,在后续的几年中,“平改坡”依然作为改善居住环境的一个策略被延续,只是离开了舆论视线。特别是伴随着2018年后“美丽家园”项目的启动,以老小区存量较多的杨浦最为积极,2020年的目标为每年50-60万平方米的改造量。
北京,寻找自我的城市美化?
北京则在“面向奥运”和城市美化运动上表现得更充分。由于抗震需求比上海更高,北京的平改坡工作从2002年开始准备,到2004年正式成为城市环境建设规划的“折子工程”。最开始目标是临街的平顶住宅楼都进行“平改坡”,2003年提出三环内“消灭平头”,2004年全面铺开,大约在2006年全线完工(但也不是所有平屋顶都被改造,而依然是能体现城市形象的区域)。
北京“平改坡”的一大目的,在于复兴“大屋顶”,作为对民族性的表达。由于它与法国城市规划家柯布西耶提出的现代城市形态相左,“平改坡”也被反对者再次以“不受外国人待见”(意为“不现代”)的理由成为了发泄的出口,但争论双方完全忽略了居住者的真实感受。毕竟,中国传统的坡屋顶与欧洲传统的“斜天花板”有着结构上的不同,由于中式“坡屋顶”上的“空”空间存在,对顶楼起到了明显的保温作用。与上海的“平改坡”很大程度上强调防水和抗台风不同,北京居住者的最大诉求是保温,因为早期砖或混凝土结构平屋顶多出于“节省原材料”的考虑,保温一直是硬伤。这是澎湃研究所研究员的亲身经历,西城区百万庄街道一座1983年建成的3层平屋顶,3楼由于处于供暖管道末端,冬季室温常年只有18度。在加建屋顶之后,可以达到室外-10度时室内22度左右,保温效果明显。但需注意,无集中供暖地区由于老建筑墙体更薄,更容易散热,仅平改坡不会达到类似效果,需要更注重墙体保温。
但这种运动式做法又与之前某些运动式改造产生了矛盾,如屋顶加装太阳能热水器。由于在特定时间段热水器没有光照,不光很多居民不得不拆掉原来单位或个人的装置,改用电热水器,甚至连矛盾本身都成了著名的高中地理考试题
建设成本,心有余而力不足
除北京之外,一些集中于2007-2012年阶段性完工的城市也有面向节事活动,需要提升城市风貌的需要,因此青岛武汉、南京会更加偏重运动式更新,在新建道路或城市主干道边集中采用“平改坡”。这就到了比拼城市财政的阶段。新华网曾报道,上海从1999-2003年总计投入6.5亿元,2001年的南京则斥资18亿元,目标仅为136栋,工作时长5个月(面向9月举办的华商大会)。而根据2005年沈阳的成本,大约每平米100元,南京则是300-400元,这在当时对于很多城市而言是天价。
部分城市如杭州,会采用市、区两级政府各承担一半的做法,同时,为鼓励单位产权房屋实施“平改坡”,采取“自家孩子自家抱”的政策,政府出20%的资金补贴。
一些财政吃紧的城市不得不压缩工期。如沈阳,将项目缩短至两年,其结果是很多居民盼望平改坡,但项目分配不到。因此会有市民询问自费平改坡。理论上,自费项目经过政府部门的审批合格后即可实施。但由于“平改坡”工程造价较高,受益者是顶楼住户,不可能要求全楼住户都付费。而这部分费用都由顶楼住户来承担的话,费用又太高,难以推行,因此无疾而终。
而长江流域的另一些城市,则鼓励顶层居民自行改建,如先行一步的无锡和后期的南京。相对特殊的是武汉,仅做出初步尝试便放开了自行改建的市场。但它又导致了顶层住户对屋顶的私有化,如果是顶层住户改建造成漏水、噪音甚至疫病(如鸽子传播禽流感),究竟是顶层住户负责,还是小区物业,责任权属模糊不清。最后要么“一刀切”重拳打击,要么政策反复。
随着自行改建的开始,不再享有政策高光的“平改坡”逐渐从公众视野中退去。但实际上,在一些城市,如南京,“平改坡”一直作为自上而下的老旧小区改造方式之一。
因漏水而被嫌弃
2012年之后,“平改坡”几乎在全国范围内销声匿迹。一方面是2008年北京奥运会、2010年上海世博会的政策窗口期结束,另一方面,也是一些人发现原本被寄予厚望的“平改坡”,有可能四五年之后便开始漏水,逐渐让人们对其产生了不满和质疑,甚至买房时平改坡成为了减分项。最典型的是绍兴,2012年时政府依然有政策鼓励,但已无人申请。为什么防水效果可以更好的坡屋顶,反而要背漏水的锅?
老旧小区改造的根本原因是建筑的老化。21世纪前十年改造的对象大部分修建于文革时期和改革开放初期。当时受技术、条件、资金限制,还需要解决大部分人的住房难,因此防水本身就没有住房商品化后建设的质量好。平屋顶常见的“四青三皮”,即四层沥青刷在3层毛毡上作为防水,搭配细石混凝土,上面再罩方砖(学名“水泥隔热凳”)。现在测算使用周期为10年,保修年限通常为1-2年。甚至还有“三青二皮”使用周期仅为5年的劣化版,与现代防水材料的20-25年使用周期,保修5-10年不可同日而语。从2001年“平改坡”开始至现在来看,大部分老房子漏水都是因为沥青或者细石防水混凝土开裂。
而后期日常管理不到位——例如屋面屋顶清洗和检查,发现裂缝需要及时修补,以及屋顶防水层需要按使用周期替换,让一些本来就超负荷使用的房屋老化得更快,而一些尚未到使用年限的房屋则会因为建筑不达标而提前老化。破损的平屋顶。

破损的平屋顶。

平改坡的本意之一,是将“危机重重”的屋顶罩起来,一般会采用钢结构外铺防水的沥青瓦,通过卧梁固定在原有的屋顶,并且基本不沿用过去的屋顶排水系统。但在实际操作中,尤其是运动式建设,最后材料质量下降,忽视原有的结构,甚至为了赶目标和工期粗制滥造。而且并不是所有的老房子都能承受坡屋顶的负荷,反而因为片面强调建设数量导致了不规则沉降。后期维修谁负责
2021年夏,上海杨浦区有居民反映自家小区从2009年改造后就一直漏水,十几年来居民们多次反映,却始终未能解决问题,年初接手的物业也无能为力。物业经理的答复是每栋顶楼都要全部拆开才能重新做防水(因为结构失误,细节见链接内照片),维修基金不够。
这就暴露了之前的运动式建设另一个严重的问题:政府或单位只负责建设,而后期维修的责任则转移给了小区或居民个人,尤其是更有渗漏风险的顶楼住户。而实际上后期管理才应该是整个项目投入精力和资金最大的阶段,尤其是屋顶防水这种一次只能保不到5年(不代表“平改坡”之后坡屋顶的使用周期只有五年),需要反复检查、维修的项目。这种貌似 “公众参与”的做法导致的直接后果便是居民承担了更多的经济压力,甚至包括将原有建设拆除的成本。但在最初的决策上,他们并不一定了解平改坡可能带来的问题,也因为专业能力不足无法监督,甚至在某些情况下,他们只是被动地接受。
值得一提的是,杨浦区最后通过“美丽家园”项目,将该小区纳入了“坡改坡”更新范畴。但纵观全国,虽然各大城市均开启了老旧小区改造的新阶段,但之前改造过的小区是否会被纳入,之前改造的失误将如何弥补,都是一个未知数。
所以,在这一轮全国范围内的老旧小区更新中,必须摒弃“只管建不管修”思维,而且要实事求是做好老旧小区的前期调研。如果采用“平改坡”,必须保证其建筑在结构上可行,建设时也要充分注意材料选择、施工监理、屋顶与现有结构的搭接,明确后期维修周期和成本分配。
此外,城市更新并非一蹴而就,而是循序渐进,要以问题为导向,以解决问题为目标,以可持续管理提升服务质量。“平改坡”等一系列更新方式有自己的使用年限,而且需要定期管理,但申请专项资金则可能有明显的时间限制。如何能够通过社区基金的筹集,免于陷入“运动式更新-资金不足而停止-等待下一次问题集中爆发-集中申请资金-运动式更新”的恶性循环,需要更深入的研究。

责任编辑:吴英燕   图片编辑:张同泽

校对:施鋆

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