实务者言｜燃气安全问题，哪里是需要排查的关键
2020年，上海杨浦区，老旧的管道。 澎湃新闻记者 周平浪 图
随着城镇化进程加快，全国城镇燃气使用规模迅猛增长。而背后是值得重视的安全管理问题。日前应急管理部召开新闻发布会，安全协调司司长苏洁介绍，当前我国燃气安全事故已经进入多发、频发阶段。初步统计，现在全国已有近10万公里管道出现不同程度老化。
由此，应急部已会同住房城乡建设部等部门研究制定了《全国城镇燃气安全排查整治工作方案》，开展对燃气重大风险和安全隐患整治工作。在这次燃气排查整治中，国家发展改革委和住房城乡建设部已对燃气老旧管网更新改造制定专门的更新改造实施方案，目前正在抓紧推进。
此举正当其时。据燃气爆炸统计，2021年上半年，不计港澳台，我国经媒体报道的燃气事故有544起，分布在31个省份、215个城市。其中重大事故造成71人死亡，412人受伤。在2016-2020年期间，除2020年只有一省未曾发生燃气事故外，每年31个省份都发生过燃气事故。
在最广泛应用的天然气方面，2021年上半年的544起燃气事故中，天然气事故达194起，其中管网事故有144起；天然气事故死亡人员占死亡总数的53.5%，受伤人员占受伤总数的48.8%。
燃气安全事关城市公共安全和居民生活质量。有资料显示，继交通事故、工伤事故之后，城市燃气安全事故已成公共安全的第三大威胁。亟待针对潜在隐患，找准问题根源，做好预防工作和应急预案。
燃气事故的成因
导致燃气事故发生的原因错综复杂。总体而言，包括管道老化、操作不当、违法分包与转包等。
管道老化
从城市燃气行业发展历史和各省燃气爆炸事故数量来看，管道老化导致事故最为常见。城市燃气中，采用管道方式供气的包括天然气和煤气，液化石油气主要采用罐装形式。城镇燃气管道及设施布置范围广，任何有燃气管道或设施的地方，都可能发生事故。由于管道属隐蔽工程，地面的下陷、管道的腐蚀、时间长后的管道老化及其他不可预见原因，都可能造成燃气泄漏。
首先是，管道老化、腐蚀。燃气管道腐蚀具有隐蔽性、缓慢性。部分城市管道使用几十年从未进行检测维修，燃气企业不愿投入成本进行更新改造，其安全可靠性无法确定。但一旦引发事故，往往是灾难性的。
相对而言，新铺设的管道，不易发生事故。根据中国城市燃气协会安全管理工作委员会的相关事故分析报告，从燃气事故数量、伤亡情况看，随着燃气用户增长，燃气事故数量呈反向下降，事故率降低。
与此同时，管道老化造成的事故破坏力很强。据《2020年全国燃气事故分析报告》，2020年管网事故的数量相比2019年减少100多起，但事故伤亡总数增加31人。
其次，建筑违章或第三方施工影响。天然气管道敷设于地下的，其对管道的周边环境、管网本身设计和施工有很高要求。因为燃气管道一旦被破坏，或因锈蚀漏气，都会造成严重事故。而有些商户常随意搭建建筑物，私自施工，为节省成本，并未向相关单位咨询、调查地下燃气管道的建设方向和位置，使得施工过程间接造成严重的燃气泄漏。
例如，2021年发生的“6.13”湖北省十堰市重大燃气事故。事故直接原因为天然气中压钢管严重腐蚀导致破裂，泄漏的天然气，在集贸市场涉事故建筑物下方河道内密闭空间聚集，遇餐饮商户排烟油管道排出的火星，发生爆炸。其间接原因包括：一是违规建设造成事故隐患；二是隐患排查整改长期不落实。三是企业应急处置严重错误；四是物业安全管理混乱等。
除了违章建筑施工之外，楼宇建设、道路改造、绿化施工等第三方活动，也给燃气管网安全带来隐患。这在 2021年上半年天然气管网事故原因的统计中十分突出。
注：本表中不含事故原因待核实的事故数量及伤亡数量。
操作不当与私自接改
阀门问题和胶管问题，是近几年导致室内燃气爆炸事故频发的主要因素。2017年，作者所在的律所团队就燃气事故司法裁判案例进行研究，总结了事故中燃气泄漏的原因。其中，阀门/胶管/减压阀等设备损坏，是导致燃气泄漏最重要的原因。忘关或未完全关闭阀门排第二位。再次是操作不当和私自接、改管道等。以下是根据目前网上已明确的燃气事故原因做的比例图。
大多数燃气事故原因分析中，会强调用户端要为燃气泄漏负责。而据作者所在律所研究发现，燃气公司和燃气行业协会，往往会把燃气爆炸的主要原因归于用户端，其中有推脱企业的安全主体责任的考量。而深入研究后发现，更重要的原因是背后巨大的利益驱动。燃气公司和燃气行业协会，通过夸大用户端使用不当的问题，大力推行用户端强行安装燃气报警器等装置。
但这种做法，不仅不能提高燃气安全，还为燃气公司创造了新的利润点。作者通过研究燃气爆炸案例发现，利用不公正的鉴定结论，将事故责任推到用户端，是一种常用的手法。相关案件判例中，对用户端责任的认定，值得怀疑。
企业主体安全履职不到位
燃气公司、物业公司等在内的企业主体，运营维护时，安全履职不到位，也是重要原因。
燃气企业的管理和运营是问题发生的主要环节。
一般的安全生产燃气事故调查报告中，对企业造成的事故原因分析，更为全面和具体。根据2017年燃气经营企业承担燃气事故民事赔偿责任的判决，作者所在律所对企业原因进行分类，基本上按照燃气管理条例中企业违反安全供气义务的法律责任进行区分。这与一般的安全生产燃气事故调查报告中企业造成事故的原因有所重合，但相对简单。
燃气发生事故原因分析。
企业方面的原因，首先是未履行维修告知宣传义务，其次是安装不当，未履行定期检修义务。事实上，从目前城市燃气管网发展看，老旧管网改造阶段是最容易造成燃气泄露的阶段。这一阶段出问题，在于企业主体施工团队的专业度不高：
一是，近年来，燃气行业频频并购重组、人员更替，一些燃气公司工作人员对老旧管网的地下分布情况并不特别熟悉，造成施工操作时破坏管线；
二是，存在违法分包、转包业务。这种情况不仅出现在输气管道更新改造上，更出现在用户燃气工程的维护、改造工程中。这种情形下，施工单位不具有相应资质，或具体施工人员不具有岗位资质，未经培训和考核合格，导致本是改造升级管网，最后却成了破坏管网，也给用户带来更大的安全隐患。
以2017年“7.4”吉林松原燃气爆炸事故调查报告为例。该事故调查报告中，涉及责任的企业有长春新星宇建安公司、宏远公司、广发公司、卓信监理公司、浩源燃气公司、浩源非开挖公司、安顺公司。
广发公司不具备施工能力，以不正当手段承揽工程，对分包工程和临时雇佣人员管理严重缺失，违法将部分工程转包。宏远公司不认真落实安全生产主体责任，对分包工程管理缺失。浩源非开挖公司无施工资质和施工管理人员，通过转包长期从事地下燃气管线工程施工。安顺公司违法违规，转包中标工程。浩源燃气公司安全生产主体责任不落实，燃气设施保护不到位，应急管理工作缺失。
防控机制如何建设
做好城市公共安全工作，需要落实事前防范、事中控制和事后处理。事前预防，主要表现在落实企业安全生产主体责任、加强政府监督管理和严格事故追责刑方面，也是城市燃气爆炸事故预防的关键。事中控制主要在于各部门要形成联防联动工作机制。事后处理主要在于进行追责的行刑衔接制度。
一是加强制度法规建设。
城燃行业本身没有一部系统完善的综合法律。燃气工作主要依据《城镇燃气管理条例》和各省市燃气管理条例进行；但安全管理方面的要求，广泛体现于安全生产法律、法规和标准规范中，其中最重要的是《安全生产法》。
《城镇燃气管理条例》与各省市燃气管理条例体系，大致主要分为总则、规划与建设、经营与服务、使用管理、设施保护、安全监督与事故处置、法律责任、附则几部分。
在燃气经营许可方面，部分省市要求管道燃气施行特许经营制度。以近年来爆炸户数、死亡人数、受伤人数统计出的燃气危险指数较高的前十省为例，除吉林省外，黑龙江、江苏、浙江、河北、湖北、辽宁、福建，均明确规定管道燃气特许经营制度。2021年9月4日发布的《广东省燃气管理条例》（征求意见稿）也增加管道燃气特许经营制度。
在用户定期上门免费安检方面，各地要求不一致。以居民用户为例，黑龙江省、江苏省规定至少每两年一次，河北省城镇居民至少一年一次，农村居民至少一年两次，并且设置了企业驻村安全员和村燃气安全协管员。
除以上具体规定，部分省市要求，新建住宅安装可燃气体报警装置和自动切断装置，如黑龙江省、河北省、辽宁省、广东省（征求意见稿）。
二是加强对燃气安全的监督和管理。
1、政府对非特许经营权的日常管理，属于普遍性安全监管
政府监督管理职责体现于城镇燃气管理条例、安全生产法、安全整改文件以及行刑衔接制度之中。城镇燃气管理条例中，政府职责主要体现如下。政府部门的刚性执法（尤其在行刑衔接方面）也是履行监督管理职责的表现。公安、法院、检察院、市监局、应急管理局、住建局、消防救援等有关部门间的协调配合，要积极认识到安全生产形势的严峻性。需要在日常工作中，全面排查各类安全隐患，加强安全监管，防范重大突发事件发生；事故发生后，要严肃查处，对于发生涉嫌违法犯罪行为的，要积极移送并追究刑事责任，防止以罚代刑，真正对燃气公司起到震慑作用。
2、管道燃气特许经营权的专项管理
部分省市明确约定，管道燃气实行燃气特许经营权制度。在这个制度下，燃气主管部门前期需履行一些公开招投标或竞争性谈判的程序，确保燃气经营企业合法经营。之后，政府与燃气经营企业签订特许经营权协议，对双方权利义务进行约定。
在特许经营权制度情形下，需要重点关注城市燃气特许经营权中期评估制度。2018年和2019年，作者所在律所参与了某地方政府关于城市供水特许经营权中期评估项目，期间对该地燃气特许经营的评估工作也有一定了解，该地公用事业管理部门组织对燃气、供水进行评估，燃气特许经营评估两年一次，评估内容涵盖工程、安全、经营、用户服务、应急管理等方面。
三是加强各部门统筹力度，明确职责。
城市管网是城市的生命线工程，应由市政部门集中规划、统一管理，与交通部门、建筑管理部门、规划部门等协调，协同和其他管线统一布置，做好长远规划。建设燃气管道时，应对其日常的防护和维修及时关注，加强对基本燃气设施的检查和维修，确保设施完善。
第三方施工时，应创建专项工作协调组，多部门协调进行。相关部门还应强化落实人员责任制，建立相应的考核机制，明确不同人员的责任和义务，减少事故发生。
还应与气象部门建立沟通联动机制，考虑天气情况影响；区县燃气主管部门明确区域内燃气供应单位分布情况，并与之签订安全生产协议，建立信息联动机制。
灾情发生时，要多部门联动。应急管理部门要与消防、公安、医疗救护、燃气公司通力协作，形成联防联动工作机制，制定各部门联动的相关应急预案。破除城市应急管理中的各自为政，协调相关单位定期开展应急救援和处置善后等工作。既要在各自职能范围内及时采取行动，又要与其他部门间形成良好配合关系，确保事故发生后能及时进行救援、疏散群众、防止二次爆炸、开展事故调查等等。
四是加强对各主体的燃气安全教育。
燃气事故的发生，部分是从业人员操作不当导致。首先，要提高职工对燃气管道相关规章制度的重视与理解，以及对安全文明的高度重视，加强专业知识培训及专业技能培训，提高从业人员专业能力。其次要提高用户燃气安全意识。一些燃气事故，是用户不合规使用导致。应当大力宣传燃气安全使用知识，开展相关的教育传播工作，提高居民对燃气安全的重视等。
（作者赵洪升系律师、中国城市燃气协会安全委员会安全专家；王琳杰系澎湃新闻记者。澎湃新闻实习生张健欣对本文亦有贡献。）