杜鹰：中国要将食物自给率保持在70%以上，不能再持续下滑
改革开放40多年来，中国粮食和重要农产品的供求关系，先后经历了从“吃不饱”到“吃得饱”、再到“吃得好”的历史性转变，随着消费结构升级和供给侧的结构变化，国家粮食安全被赋予了新的含义，食物安全问题显得愈来愈重要。确保国家食物安全是治国安邦的头等大事，也是实现共同富裕最重要的物质基础，在我们迈向现代化新征程的时候，重新审视一下这个根基是否牢靠，不仅是必要的，而且可以给我们带来一些新的启示。
一、中国食物自给率的变化及其原因
2021年是中国加入世贸组织（WTO）20周年。20年来，中国农产品贸易规模持续扩大。2000—2020年，中国农产品贸易额从268.5亿美元增长到2468.3亿美元，年均增长11.7%，在全球的排名从第12位上升到第2位。同期，中国农产品进口额从112.3亿美元增长到1708.0亿美元，年均增长14.6%；出口额从156.2亿美元增长到760.3亿美元，年均增长8.2%。值得注意的是，从2004年开始，中国农产品对外贸易从此前的净出口国转而成为净进口国，特别是2009年以后，贸易逆差持续扩大，到2020年，农产品贸易逆差扩大到947.7亿美元，“大进小出”已成常态。
分品种来看，谷物的自给率始终保持在97%以上，进口量增加较多的分别是油料、大豆、糖类、肉类和奶类。20年间，油料的自给率从81.0%下降到25.1%，大豆的自给率从60.2%下降到17.0%，糖类的自给率从92.8%下降到75.7%，肉类和奶类的自给率分别从99.2%和98.3%下降到93.4%和91.6%。这说明，中国的谷物可以做到基本自给，缺的主要是蛋白类食物，这类食物的对外依存度在不断扩大。
食物自给率是表明国家食物安全的重要指标，我们用两种方法计算了中国食物自给率的变化情况。
方法一：将进口农产品按国内单产水平及肉料比等折算为种植面积，再扣除出口农产品占用播面，看净进口虚拟播面占国内农作物总播面的比重，加总的情况见表1。
从表1可以看出，2000年、2010年、2020年三个年份，净进口农产品虚拟播面分别为-1.47亿亩、4.79亿亩和5.77亿亩，占当年国内农作物总播面的比重分别为-1.8%、9.4%和23.2%，由此可知，三个年份中国食物自给率分别为101.8%、90.6%和76.8%。
方法二：将不同农产品所含蛋白质、脂肪、碳水化合物按统一标准折算，从而得出热量自给率。结果见图2。
从图2可以看出，中国热量自给率从2000年的96.7%下降至2019年的76.9%。
两种方法的计算结果大体一致，均说明20年间中国的食物自给率已从100%左右下降到目前的76%左右，年均下降1个多百分点。
我们又将中国热量自给率的变化同日本、韩国、中国台湾地区做了比较，见图3。
从图3可以看出，近20年，日本的热量自给率从40%下降到37%左右，韩国从50%以上下降到43%左右，台湾地区一直波动在35%上下，中国热量自给率的绝对水平要明显高于这三个国家和地区，但下降速度明显要快得多。
那么，到2035年中国基本实现现代化的时候，中国的食物自给率会怎样呢？我们利用黄季焜对2035年中国14种食用农产品的预测及日本农村水产省食物供需平衡表，推算了中国到2035年的热量自给率，结果显示，届时中国总的热量自给率有可能从目前的76%左右进一步下降到65%左右。这一水平，大致相当于日本1960年代末期、中国台湾1970年代初期和韩国1980年代末期的水平。
分品种看，到2035年，中国小麦、稻谷的自给率可保持在96%和97%以上；玉米的缺口持续扩大，从目前的1130万吨扩大到3500万吨，自给率从95.6%下降到90%左右；大豆的缺口持续扩大，进口量继续增加，自给率仍维持在17%左右；猪肉的自给率在玉米进口量增加的情况下有望从目前的92.8%小幅回升，但牛羊肉和奶制品的供求缺口进一步扩大，自给率分别从目前的76%和67%下降到73%和58%。说明未来我们缺的仍然是蛋白特别是高质量蛋白食物。
日本经济学家大塚启二郎认为，土地资源稀缺国家的农业会先后碰到三个截然不同的问题：粮食不安全、部门收入不平等、高收入阶段农业比较优势下降带来的食物自给率下降，他将这三个问题分别称之为“粮食问题”“收入问题”和“食物自给率问题”。我们认为，大塚启二郎的这一论述，有助于我们把握人多地少国家农业发展变化的一般规律，也十分契合中国的情况。改革开放40多年来中国农业的发展，在上世纪90年代中期基本解决了粮食绝对短缺问题，新世纪以来初步解决了工业反哺农业问题，现在横亘在我们面前且还没有破解的，就是因竞争力下降而带来的食物自给率下降问题，这是新阶段中国农业面临的真正挑战。
中国食物自给率持续下降背后的深层次原因，就在于相对于全球主要农产品生产国，中国农业的竞争优势总体呈下降趋势。我们用贸易专业化指数（TSC）来比较一下各国农产品的比较优势，TSC取值范围为-1到1，-1表示该国对该产品只进口不出口，1表示该国对该产品只出口不进口。从图4可以看出，中国大多数农产品已不具备比较优势，其中，除蔬菜、鸡肉尚具比较优势外，羊肉、食糖、猪肉、小麦呈比较劣势，大豆、牛肉、玉米、棉花、乳制品则呈明显比较劣势。从入世20年来的情况看，中国农业竞争力下降问题尤以2004—2014年最为突出，这一阶段，中国粮食及重要农产品成本的上升速度加快，亩成本和50公斤成本已超过世界主要农产品生产国。
二、构建农业新发展格局的两个要点
党的十九届五中全会强调要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这与党的十八大以来确立的“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略是完全一致的，都强调要充分利用好两个市场、两种资源。一方面，我们必须始终坚持“以我为主、立足国内”的基本方针，这是由中国是人口大国、是世界上最大的粮食生产国和消费国的实际，以及我们不能受制于人的战略考量决定的，中国任何时候都要把饭碗牢牢端在自己手上。现在看来，“以我为主、立足国内”，不仅要做到口粮绝对安全、谷物基本自给，还应该提出食物保障可靠的要求，要千方百计把中国食物自给率保持在一个合理水平上。习近平总书记在刚刚闭幕的中央经济工作会议上指出：“我们要利用‘两个市场’，但必须有一个安全线，超过了以后就要亮红灯。要明确重要能源资源国内生产自给的战略底线。”据此，根据中办、国办2019年有关文件精神，综合考虑国内需求增长和供给潜力，以及国际市场变化等情况，我们建议，未来一个时期中国应努力将食物自给率保持在70%以上，不能任由其持续下滑，不能重蹈日本、韩国的旧辙，否则对我们这样一个大国来说，就会丧失现代化的主动权。另一方面，“适度进口”也是必要的，这是由中国人均农业资源相对匮乏的基本国情决定的，适度进口不仅可以缓解国内资源环境压力，而且有利于我们腾出宝贵的农业资源，集中力量确保基本口粮、谷物和食物安全。这里要强调的是，充分有效地利用国际资源国际市场，不能仅仅依赖进口贸易这一个渠道，鉴于未来一个时期国际贸易的不确定性增强，我们主动“走出去”打造海外食物供应链，掌控一定数量的权益产品也是十分必要的。
立足国内保持合理食物自给率，涉及到实施藏粮于地、藏粮于技战略等各个方面；着眼国际打造海外供应链，涉及到“走出去”面临的诸多风险挑战，都需要我们在加强顶层设计的前提下，有针对性地去做好构建农业新发展格局的各项工作。这里，着重就这两大方面中的两项重点工作讲一下我的看法，一是打好种业翻身仗问题，二是打造海外供应链问题。
（一）打好种业翻身仗
在水土资源既定的前提下，实现国内食物保障可靠的基本要求，根本出路在科技进步，在良种突破。多年来，中国良种研发推广取得很大进步，但是对种业的现状仍然不能估计过高。例如，2019年，中国玉米、大豆的单产水平只有美国的54.6%和57.4%，油菜籽的单产水平只有加拿大的73.6%，且近20年来单产的年均提升速度都明显落后于美国和加拿大，其中一个很重要的原因就是中国种业与发达国家的差距又拉大了；又例如，中国作物、畜牧水产良种“引进—退化—再引进—再退化”的怪圈始终没有打破，说明中国良种自主研发创新能力还不够。
调研表明，中国种业存在以下几个突出问题。一是行业集中度低下。德国拜尔、美国杜邦陶氏等世界十大种子企业的销售额占全球种业市场份额的60%多，而中国现有种业企业7200多家，前十大种子企业的市场占有率不足20%。二是种业市场乱象滋生。相当多的种子企业没有研发能力，将引进品种做模仿式抄袭或修饰性改装后推向市场，套牌品种泛滥；违法成本低，打假成本高，导致“劣币驱逐良币”，泯灭了自主创新的积极性。三是种质资源库建设滞后，普查、搜集、保存工作起步晚，尤其是DNA指纹图谱鉴定开发不够，致使育种材料短缺。四是基础研究差距大。总体上看，发达国家育种已进入“生物技术+人工智能+大数据信息技术”时代，特别是2012年基因编辑技术问世以来，生物育种技术快速发展，而中国育种仍处在以杂交选育和分子标记辅助选育为主阶段，生物育种迟迟未实现产业化，与国外的差距进一步拉开。五是产学研、育繁推脱节。一方面，种子企业创新主体作用仍显薄弱；另一方面，大专院校和科研机构力量分散，单兵作战，受现有科研体制和成果评价体系制约，与企业合作意愿不强。六是新品种审定和管理制度亟待完善，一方面，登记备案品种“多、杂、乱”，该管的没有管住；另一方面，对基因编辑品种仍按转基因产品进行管理，人为阻碍了生物育种的产业化。
打好种业翻身仗意义重大，是进一步释放中国农业生产潜力的关键和突破口。为此建议：第一，净化种业市场。修订《种子法》《植物新品种保护条例》，建立实质性派生品种审查认证制度，严厉打击假冒套牌违法违规行为，加大知识产权保护力度，真正形成鼓励自主创新的正向激励。第二，加强种质资源库建设，重点加强入库品种DNA鉴定和性状挖掘，为广泛开展生物育种奠定材料基础。第三，切实加强基础研究，在保持杂交育种优势的同时，着力支持基因编辑技术攻关，突破生物育种技术瓶颈，鼓励生物育种产业化；建立和完善能够充分体现智力成果价值的分配机制，实行“技术榜单”“揭榜挂帅”制度，充分调动科研人员积极性。第四，创建产学研相结合、育繁推一体化体制机制，鼓励隆平高科、先正达、华大基因等龙头企业做大做强，按照市场导向、产业牵引、技术驱动、利益共享原则搭建产学研战略合作平台，建立股权激励合作机制，打造有利于自主创新的政策体系和研发生态。第五，改革完善种子审定管理办法，加强中国种业发展顶层设计，明确种业发展技术路线；从严规范品种审定；按照国外通行做法，对基因编辑产品视同传统育种产品管理，同时要积极稳妥推进转基因技术研发。总之，要以打好种业翻身仗，带动新时期中国农业的高质量发展，进一步夯实国家食物安全的根基。
（二）打造海外供应链
自2007年中央一号文件第一次提出农业“走出去”以来，特别是习近平总书记2013年提出“一带一路”倡议以来，农业“走出去”的步伐明显加快。据商务部门统计，2011—2020年，中国农业对外直接投资企业1829家，分布在118个国家（地区），对外直接投资207.5亿美元。这里需要说明的是，这个统计仅限于种养业和初始投资，若按全产业链和全口径计算，实际投资存量要远远大于现有统计。
农业“走出去”的主体是企业，2021年以来我们走访了20多家农业“走出去”企业。从我们调研的情况看，农业企业“走出去”的理性程度在提高，与国内供给结构的互补性在增强，在某些领域通过购并实现了“弯道超车”，成效是显著的，但同时也暴露出不少问题。一是普遍存在“单打独斗”现象，缺乏信息、资源整合机制。一方面，“走出去”企业平均规模小，各自为战，投资生产、加工单一环节的多，投资全产业链的少，应对风险能力弱，获得海外信息手段匮乏，另一方面，政府层面的战略引导做得还不够。二是政策支持有待加强。境外投资风险大，融资门槛高，国内金融、保险机构对“走出去”企业支持较少，境内外资金流动渠道不畅，应对汇率风险的保险品种少。三是缺乏专业型、复合型人才，不能适应国际化经营需要。四是“走出去”企业本土化经营做得不够，社会责任意识不强，不利于树立中国企业形象，也不利于海外项目行稳致远。五是权益产品回运受阻，境内外企业尚不能一视同仁。前者主要是指实行配额内产品，后者主要是指海外购并企业。
针对农业“走出去”存在的问题，需要从优化“走出去”战略、加强政策支持和指导等方面加强和改进我们的工作，努力把农业“走出去”提升到一个新的水平。具体讲有这样几个要点：
第一，明确“走出去”的战略重点和切入点。未来一个时期中国国内供给短缺的主要是肉奶等高质量蛋白食物及玉米大豆等基质产品，这应成为打造海外供应链的重点领域，以提高中国对这类食物供给的掌握能力，为此要统筹安排“走出去”的战略布局，而不能“眉毛胡子一把抓”。从“走出去”的切入点看，直接购地租地种粮，政治、社会敏感性太强，失败的案例多，成功的案例少，并非明智之举。实际上，掌握海外权益产品，并不一定要获得土地的所有权或使用权，从贸易环节入手掌握供应链是ABCD等老牌国际粮商的通行做法，这种做法既可规避海外风险，又可向上下游延伸，同样可以达到掌控权益产品的目的。因此，“走出去”一定要找准切入点，做到精准卡位。
第二，优化“走出去”方式和投资方式。从贸易端入手掌控供应链通常只有大企业才能做到，实际上，中粮、中化、光明、鹏欣、广东农垦、新希望等大企业通过这种方式“走出去”，不仅在农业“走出去”的雁阵模式中起到了引领的作用，而且已经成长为中国的农业跨国公司，是实现国家战略意图的主要担当。事实说明，大型涉农企业愈是往国际产业链高端走，对其他中小企业的带动能力就愈强。从这个意义上讲，支持大型农业跨国公司发展，就是支持农业的高水平对外开放。同时又要重视中小企业“走出去”的作用，这些企业“走出去”应尽量采取“抱团出海”“借船出海”的方式，积极参与大企业海外供应链上下游的分工合作。
第三，加强农业“走出去”政策支持。设立农业“走出去”专项引导资金，对符合国家外交大局和海外农业战略布局的项目给予重点支持。引导金融机构开发长期低息信贷产品，探索仓单质押、权益产品质押等新的担保方式，鼓励有条件企业在境外发行股票和债券，拓宽海外投融资渠道。鼓励推出适合海外农业投资的保险品种，对冲汇率风险。原则上支持“走出去”农业企业“产业外扩、产品回国”，为符合条件的海外权益产品提供专项配额。对中资企业海外并购企业，原则上给予国民待遇。研究中资企业海外重点项目比照享受国内支农惠农政策的可行性。强化国际人才培养，动员国内高校和培训机构有针对性地帮助企业加大所需人才培养力度，放宽国际化人才任用条件，海外项目要更多地使用当地人才为我所用。
第四，引导“走出去”企业切实履行社会责任。“走出去”企业要牢固树立“共建共享、互利双赢”理念，在就业、环保、教育、基础设施等方面主动承担社会责任，加强与所在国民众人文沟通，让他们分享项目收益，提高本土化经营水平，确保企业行稳致远，树立中国企业良好形象。对“走出去”企业的政策支持，应与其是否履行社会责任挂钩。
第五，搭建综合服务平台，加强信息搜集和政策指导。依托现有农业“走出去”部际联席会议机制，充实力量，整合资源，拓展功能，一方面，搜集整理重点国别情报，编制发布海外农业投资指南，建立风险评估和预警体系，帮助企业规避化解风险；另一方面，全面掌握农业“走出去”整体情况，跟踪“走出去”企业运营情况，开展面向“走出去”企业的对接服务，帮助企业解决实际困难。
（作者杜鹰是国家发展和改革委员会原副主任、中国国际经济交流中心副理事长。本文是杜鹰在1月8日在清华大学农村研究院主办的“清华三农论坛2022”论坛上的演讲内容，经本人确认，并授权澎湃新闻刊发，标题为编者所加。）