国研中心｜3岁以下婴幼儿入托难题未来十年该如何作答

当前，中国托育服务需求仍然非常迫切，总体短缺状况仍未扭转，未来十年仍需继续加大托育服务尤其是普惠性托育服务供给。从实地调研情况看，不同地区、不同规模、不同类型的托育服务，其建设成本存在较大差异。为更好满足人民群众不断扩大的托育服务需求，如期实现既定政策目标，需要积极推动相关建设投入尽快落地，有效增加普惠性托育服务供给。

“发展普惠托育服务体系”是党的十九届五中全会作出的一项重大决策，是未来五年、十五年甚至更长一段时期中国托育服务发展的主要目标和基本遵循。2021年7月20日，《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式对外公布，将“发展普惠托育服务体系”作为实施三孩生育政策的配套支持措施予以再次强调。第七次全国人口普查数据显示，中国人口增速较上一个十年进一步放缓，3岁以下婴幼儿数量也在减少，但托育服务需求仍然非常迫切，总体短缺状况仍未得到根本扭转，大中城市、脱贫农村等重点区域以及留守、流动、家庭经济困难儿童等重点人群的供需矛盾尤为突出，未来十年仍需继续加大托育服务尤其是普惠性托育服务供给。 

一、未来十年中国托育服务需求将快速扩张

2019年全国人口监测和家庭发展抽样调查显示，中国总体入托率为5.6%。而2014年经合组织33个国家3岁以下婴幼儿的平均入托率为34%。2021年3月印发的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数从2020年的1.8个增加至2025年的4.5个”和“支持150个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，新增示范性普惠托位50万个以上”目标要求。基于不同发展水平下的地区入托情况和中国托育服务发展的资源布局规划，可对2025年和2030年的托位数及入托率进行估算。

三岁以下人口（0-3岁）变化情况（单位：万人）

2025年全国托位数将达到627.5万个，在2020年基础上增加488万个；3岁以下婴幼儿入托率将达到14.1%；新增示范性普惠托位的占比将达到8%。

2030年全国人口总数预计为13.7亿人，3岁以下婴幼儿总数预计为3343万人（城镇2354万人，乡村989万人）。如果期望达到经合组织国家2014年34%的平均入托率水平，则托位数需要达到1136.6万个（城镇800.3万个，乡村336.3万个），在2020年基础上增加997.1万个，千人托位数目标也将进一步从4.5个提高至8.3个。考虑到现有托位（即2020年的139.5万个）主要集中在城镇，需要增加的997.1万个托位，将有336.3万个分布在乡村，而分布在城镇的约为660.8万个。届时，如要保持2025年新增示范性普惠托位8%的占比，新增示范性普惠托位数需要达到90.9万个，在2025年50万个基础上再增加40.9万个。 

二、未来十年中国托育服务建设投入估算

2019年10月，国家发展改革委、国家卫生健康委印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，提出“采取补助的方式，对于承担一定指导功能的示范性托育服务机构、社区托育服务设施，中央预算内投资按每个新增托位给予1万元的补助”。2021年6月，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（以下简称《实施方案》），再次强调“普惠托育服务专项行动建设项目，采取定额补助的方式，按每个新增托位1万元的标准给予支持”。据此，2030年仅新增示范性普惠托位的补助总额将达到90.9亿元。

从实地调研情况看，不同地区、不同规模、不同类型的托育服务，其建设成本存在较大差异。以下按照城镇地区不同规模的机构式服务、农村地区不同类型的项目服务分别进行相关投入估算。

（一）城镇地区

较大规模机构式：以江苏省南京市社区托育点为例，6个班、每班20人的规模，配套装修25万元（按5年分摊，每年5万元），房租及维护费用每年15万元，玩教具每年10万元，人员费用每年120万元（按20人，平均年工资支出6万元），每年的实际总支出约150万元，每个托位的平均成本为1.3万元。城镇新增的660.8万个托位可折算为5.5万个上述规模的社区托育点，按照平均每年新建5500个估算，到2030年，累计总投入为4537.5亿元。

较小规模机构式：以湖北省武汉市社区托育点为例，2个班、每班20人的规模，配足教职员工8人，场地月租金1.5万元（年租金合计18万元），教职员工月收入（含五险）约为6000元（年收入为7.8万元），一次性装修等投入43万元（按三年平摊，每年约15万元），前三年每年的投入大致为95.4万元，每个托位的平均成本约为2.4万元。城镇新增的660.8万个托位可折算为16.5万个上述规模的社区托育点，按照平均每年新建1.65万个估算，到2030年，累计总投入为8657亿元。

实地调研还发现，城镇地区单个社区托育点（托育机构）的班级数大多为3-10个，班级规模大多为15-20人。在班级规模相同的情况下，单个托育机构的班级数越多，每个托位的平均成本也就相对越低。此外，从每个托位的建设成本来看，西部地区整体比中部地区减少20%，而东部地区则整体比中部地区增加15%。

据此估算，东、中、西部城镇地区较小规模社区托育点（2个班、每班20人的规模）每个托位的平均成本依次为2.8万元、2.4万元和1.9万元，较大规模社区托育点（6个班、每班20人的规模）的依次为1.3万元、1.1万元和0.9万元；到2030年，全国平均看，城镇地区较小规模社区托育点的累计总投入大致为8657亿元，较大规模社区托育点的累计总投入大致为3945.6亿元。

（二）农村地区

儿童活动中心：以中国-联合国儿童基金会贫困地区儿童早期综合发展项目为例，建设1个儿童活动中心，除了一次性投入7万元外（包括3万元的建设经费和4万元的当年运行和人员经费），此后每年至少还需投入4万元的运行和人员经费。按每个儿童活动中心可服务50个儿童，则乡村新增的336.3万个托位可折算为6.7万个儿童活动中心，按照平均每年新建6700个估算，到2030年，累计总投入为168.5亿元。

入户指导服务：以原国家卫生计生委宣传教育培训交流中心与国际救助儿童会（英国）联合开展的0-3岁婴幼儿早期发展项目为例，平均每人每年投入约500元。按照农村地区（乡村）336.3万个托位（对应到每个适龄儿童），平均每年增加33.6万个估算，到2030年，累计将有1848万人次接受入户指导服务，总投入约为92.4亿元。

三、相关思考和建议

根据以上估算，2025年全国托位数将达到627.5万个，入托率达到14.1%；2030年如能实现入托率34%的目标，则全国托位数将达到1136.6万个。2021年至2030年，中央预算内投资示范性普惠性托位的补助总额将达到90.0亿元；城镇地区较小规模社区托育点的累计总投入为6925.6亿元至9955.6亿元，较大规模社区托育点的累计总投入为3156.5亿元至4537.5亿元；农村地区儿童活动中心建设及运营总投入累计为168.5亿元，入户指导服务的总投入累计将达到92.4亿元。

为更好满足人民群众不断扩大的托育服务需求，如期实现既定政策目标，需要积极推动上述建设投入尽快落地，有效增加普惠性托育服务供给。相关思考和建议如下。

一是做好托育服务建设投入的前期规划和编制准备工作。按照国家提出的每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数的指标要求，以及《实施方案》提出的建设任务，充分考虑各地国土空间规划、服务人口和半径等情况，通过新建、改扩建等多种方式，统筹托育服务设施数量、规模和布局，构建公办机构示范指导、普惠性机构基本保障、非普惠性机构多元补充的托育服务基本格局。特别是要注重补齐设施建设短板，有效解决重点区域、重点人群的托育服务供需矛盾。

二是明确中央和地方合理的托育服务建设投入分担比例。总体而言，中央预算内投资主要发挥引导和带动作用，地方各级政府需要履行好托育服务建设投入的主体责任。综合考虑各级经济社会发展水平和财政状况，建议农村地区儿童活动中心建设及运营、入户指导服务等投入主要由中央预算内投资承担。城镇地区社区托育点建设投入可按照《实施方案》确定的支持标准，中央预算内投资原则上按照东、中、西部地区（含享受中、西部政策地区）分别不超过平均总投资的30%、60%和80%的比例进行补助。

三是更好发挥社会力量、机关企事业单位和其他公办机构作用。托育服务建设投入的筹资渠道并不限于中央预算内投资和地方财政，社会力量、机关企事业单位和其他公办机构都可以作为有力的支持者和参与者。更好发挥政府投入引领和带动社会投入的作用，关键是要进一步疏解社会力量进入托育服务市场的堵点和难点，采取公建民营、民办公助、购买服务等方式，鼓励和支持社会力量参与推动托育服务设施建设和运营，并依托社区提供普惠性托育服务。建议通过财政补贴、税费减免、水电气等优惠和场地、设施、部位改造等方面的支持，以及盘活闲置资产、适当降低准入门槛（消防、场地面积、楼层等）等多种方式，切实减轻机构选址难、运营成本高、风险责任大等突出问题。此外，无论是支持工业（产业）园区、用人单位等利用自有土地或设施，以单独或联合共同举办的方式建设托育服务设施，还是鼓励依托社区、幼儿园、妇幼保健机构等建设托育服务设施，也都有助于缓解政府财政投入压力，拓宽普惠性托育服务供给渠道。

四是注重能力建设，实现从业人员队伍“大而有序”“质量并重”。托育服务建设投入需要“硬”“软”结合，除了设施建设外，还要注重从业人员培训、家庭科学育儿咨询指导服务等方面内容。建议依托妇幼保健、公共卫生、学前教育、儿童保护、社区工作、计生、妇联等领域的基层队伍实现资源共建共享，鼓励行业协会、社会组织和专业智库研制托育服务从业人员培训课程指导标准，依托公办托育服务机构和承担指导功能的示范性、综合行托育服务中心，实行托育机构负责人、从业人员定期培训和全员轮训制度，加强相关业务指导。考虑到家庭照料仍将是主要抚育模式，要发挥卫生健康、教育等部门的专业优势和资源优势，以及公办托育服务机构的示范性和指导性作用，开发婴幼儿养育课程、父母课堂等，建设家庭科学育儿指导服务队伍，多形式、多渠道深入家庭开展宣传和指导服务，提高家庭科学育儿水平，改善家庭育儿理念和能力，巩固家庭育幼基础地位。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）