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限电背后,需要关切的能源转型与机制变革问题
赵绘宇 上海交通大学凯原法学院
2021-11-04 20:08  来源:澎湃新闻
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2021年9月以来,我国多地陆续出台力度不等的停电、限电措施,企业生产、居民生活等受到较大影响。尤其是东北地区快入冬时,连交通灯、电梯等在内的居民用电也遭停电,引起广泛关注。
地方集中限电,反映出我国从煤到电的能源基本盘出现了较突出的供需失衡。其实,前些年改革开放的过程中,“缺电”、“限电”的情况并不鲜见。比如,2003年中国超20省电荒,南方多城商场停电梯,路灯开一半。全国性电荒在冬夏爆发两轮,据估算给国民经济造成的损失超1万亿元。2016年,黑龙江双鸭山,煤车。澎湃新闻记者 周平浪 图

2016年,黑龙江双鸭山,煤车。澎湃新闻记者 周平浪 图

此次电荒依然由煤电矛盾引发。多年来,我国重视并大量投资可再生能源,再三强调能源转型,何以缺电至此?为深究缘由,笔者国庆期间走访多家电力企业,结合近两年追踪的中国煤电装机、发电数据,以及“双碳”战略的政策走向,在此对其成因与对策给出“一家之言”。
从发电亏损到煤电价格倒挂的再“追问”
造成近期电荒的原因,分为几个层次。首先,我国缺电与世界能源价格上涨关系不大。其次,缺电的直接原因是煤电价格倒挂,导致发电企业越发越亏,发电企业由此不愿购储煤炭。第三,深层次原因是,我国地方政府对煤炭不寻常的严重依赖,使得传统高耗能、高污染、高碳排放的发展路径没有根本改变,一有机会就冒头反弹。同时,近期我国煤炭产业非正常的高利润与高价格需要合理解释。另外,相关因素但非根本原因还包括:国际订单造成工业用电增加、国家“双控”要求,以及在发改委近期对“双控”红黄绿灯警告制度的压力下,地方为“赶作业”而限电。
首先,我国缺电与世界能源紧缺、价格上涨关系不大。
最近数月,国际能源价格上涨和消费恐慌持续蔓延。在全球经济尚未完全从疫情中复苏的情况下,大宗商品价格上涨,由一系列共同因素导致:上游发达国家纷纷大放水,使得全球通胀压力倍增,在通货膨胀的宏观经济大背景下,大宗商品价格上涨不可避免;各国政府经济刺激计划,也意味着大规模基建项目的跟进与制造业订单增加,这直接带动大宗商品需求的增长,国际天然气、国际煤价一路飞涨。
此外,这也与一些地区的气候导致可再生能源供给不稳不足有关。以天然气价格为例,经分析,其价格上涨,虽有欧盟今年可再生能源发电不足、急需天然气的因素存在,但实际仍属能源大宗商品资本市场的哄抬。欧盟主要国家,如德、法等国,可再生能源占比很高,去煤速度非常快,稳定后备性能源发电保障少,近期由于气候等因素影响,新能源出力下降,电价乃至发电量大幅波动。同时,能源电力的“发、输、变、配、用”等环节,需要大量劳动力,而很多国家疫情期间缺乏劳动密集型的能源产业链上的工作人员。比如,现在英国汽油奇缺,就因严重缺乏运输汽油的卡车司机。这些状况与我国今年缺电的成因并不类同。
全球能源价格上涨,还是源于投机资本利用宏观经济恢复、能源需求见旺的预期操控市场。虽然我国进口煤炭,但规模有限,不会对我国燃煤发电量产生决定性影响。2021年上半年,中国煤炭产量为19.49亿吨,同比增长6.4%,同期全国累计进口煤炭1.4亿吨,同比下降19.7%。从直接因果关系看,国际能源紧缺构不成我国煤价上涨至两倍及以上的根本原因。
其次,电力紧张的直接原因是,电厂发电亏损,从而发电意愿不足,电力供需失衡。
从供给侧说,今年年初以来,动力煤价格持续走高。煤炭是市场价,电价是国家管控相对固定的,电厂购煤成本增加,煤电价格倒挂,电力企业发电的成本性亏损使得作为经济主体的电力公司的发电意愿陷入低潮;从需求侧看,在疫情影响下,中国制造业收到的国际订单增加,使电力需求大幅提升。供给与需求此消彼长,失衡在所难免。笔者走访了解到,发电企业普遍发一度电亏损0.1-0.2元。“市场煤”肆无忌惮“随行就市”,而发电企业却因国家政策和限价原因必须承担价格倒挂的亏损。这一局面值得反思。
据统计,我国煤炭等能源的供给,实际与去年基本持平,但煤炭价格与利润却大大增加。
煤电价格倒挂有多严重?国家统计局发布的2021年1-8月全国规模以上工业企业利润数据显示:石油、煤炭及其他燃料加工业利润总额同比暴涨2471.2%,煤炭开采和洗选业增长145%,而电力、热力生产和供应业下降15.3%,这让发电企业无法平衡收支。因此,对于煤炭等传统能源,为何有如此高企的价格与利润,需要追问一个合理的理由。
第三,此次“限电”深层原因是,我国对煤电依然严重依赖。
详细分析煤炭价格走高的原因,可发现,今年我国能源供应对煤炭的依赖远高于去年。2020年,虽说我国火电装机占比已降到56.58%,其中煤电装机占比降至49%。但火力发电量占比仍接近68%,今年上半年煤电的发电占比又升至73%。这样的电力生产结构,决定了电力消费结构的非清洁性。如果此时以煤炭为主的能源价格再异常波动,我国的电力价格便会导致类似近期举步维艰的状况出现。
国家统计报告显示,“煤炭需求保持旺盛势头。1-6月份,全国煤炭消费量同比增长10.7%,煤炭供应总体稳定,煤炭库存有所下降,煤炭价格高位运行。”可见,今年上半年虽然煤炭需求上涨,但并没有极端异常。而能源结构中对煤炭的依赖,却易促发煤炭价格异常飙升。
高居不下且不断反弹的煤炭发电依赖,长期更令人担忧。例如,2020年我国煤电装机首次降到50%以下,风电和光伏发电加起来有超过24%的装机量,但发电量加起来只占总电量的9%多一点,整体贡献很小。对煤炭的“路径依赖”,实为我国“双碳”目标实现的最大障碍和关键因素。
此外,此次“限电”与某些地方政府的碳排放“双控”有关。
并非所有“限电”地区都缺电,部分地方政府因担心“双碳”战略与“双控”要求不达标被问责,也进行不合理的“达标冲刺”。
中央气候变化新政落地给地方政府带来压力。为掌握各地减排力度,尽最大努力完成“双控”目标,国家发改委实行定期通报和督查制度,发布“红绿灯表”。根据对各地区上半年能耗“双控”的巡查,公布了广西、广东、江苏、浙江等地能耗不降反升的情况。走访中,我们了解到,西南某省之所以做出“运动式减碳”的动作,主要是去年该省上马不少高耗能项目,既希望能“本地电本地用”,增加本地自然资源的GDP贡献度,同时又提高碳排放基数,为今后碳达峰“预留空间”。但由于今年严格“双控”监督,该地方政府原来的“算盘”不好打,只好“运动式减碳”。
改革过程中有“阵痛”,但要坚持改革方向
首先,要解决今年“限电”的短期矛盾。
不管从电力需求侧看,还是从能源供给侧说,此次缺电都是“多因一果”的耦合事件。这种情况以前发生过,今后也会经常发生。因为,可再生能源时代已来临。当前欧洲国家也面临传统能源已渐退场,可再生能源电力供应不稳定的局面。但气候变化问题要应对,中国的大国责任要承担,不能为一些暂时的困难,战略性退回对煤炭的依赖。
当然,燃眉之急仍需“燃煤”应对。当下,我国从周边国家紧急进口煤炭、天然气等应急能源,同时,山西省与14个省(区市)签订四季度煤炭中长期保供合同。并加大可再生能源的发电贡献。开源同时要节流,大力宣传节能减排不放松。
长久以来,我国形成了“市场煤,计划电”的机制。“计划电”有其保障民生、稳定产能的意义所在。但对“市场煤”价格也不能听之任之。对能源供给侧的非理性涨价行为,必须有政府的跟进监管和规制。
九月限电发生后,煤炭价格仍快速上涨,连创历史新高,截至十月中旬,已较9月初翻倍,较年初的价格更是上涨3倍。煤与电的价格倒挂危局进一步加剧。
好在国家发改委于10月19日晚间打出重磅“组合拳”,对煤炭价格实行干预,组织召开煤电油气运重点企业保供稳价座谈会,强调严厉查处资本恶意炒作动力煤期货。一系列政策“组合拳”发出后,10月19日晚,郑醇、焦煤等多家主力合约应声下跌。国家发改委表示,“将充分运用《价格法》规定的一切必要手段,研究对煤炭价格进行干预的具体措施,促进煤炭价格回归合理区间。”这些依法行政的举措,将有效应对能源大宗商品的金融逐利势头,暂时解围当下的困局,也能警戒今后的能源价格非理性波动。
“双碳”和“双控”的长期总目标绝不能动摇。最近,习总书记在七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话中宣布,不再新建境外煤电项目。不仅是电力行业,钢铁、煤炭行业均对新上马项目进行限制。这不仅反映了“双碳”目标对指导投资决策的重大意义,更体现出中国以降碳为重点战略方向、实现能源结构退煤化转型的决心。
需要明确的是,今年缺电的真正原因,不是我国能源或煤炭物理性短缺,而是煤电价格倒挂。因此,要继续从理顺煤电关系的角度进行体制改革。如通过浮动电力价格适当传导能源成本,促进全民节能成本意识,但同时必须严格监控煤炭企业的非理性抬价。此次限电问题,本质是改革过程中的问题。很大程度上是某些地方政府既想发展传统资源经济,又不能兼顾好今年“双控”目标的严格要求所导致。
作为碳排放大户,火电发展仍须受到严格限制,决不能松绑。不能因一时煤价上涨而大力批准与建设大量新的火电机组。因火电机组一旦上马投运,短期内很难退役。正如许多能源院士、专家,如杜琬祥、杨富强等所说,我国原有火电装机已足够“十四五”所用。“原则上’十四五’ 除技术储备和示范工程项目外,不再核准新的煤电项目。”
必须深刻认识到,我国目前新火电装机量巨大,与世界经济大国不匹配。地方政府的“双碳”推进步伐依然缓慢。例如,山东省“十四五”规划当中,煤炭使用只减少10%,而山东应该是中国最大的煤电利用地。由此看,“双碳”战略达成,仍会比较艰难。因为我国可再生能源对煤电的结构性替代还很脆弱且易反弹。
可以对照欧盟一些国家激进的清洁能源计划。西欧国家相对缺少化石燃料,欧盟的经济引擎德国,至今仍是欧洲最大煤炭消费国之一。德国政府计划到2038年关闭所有燃煤电厂共计84座。这样的举措,不可谓不激进。到2040年,可再生能源要提供该国65%至80%的电力。其实,2020年德国可再生能源净发电量占比已超过50%。英国清退煤电的步伐更快,原本计划在2025年关闭所有燃煤电厂,今年早些时候,英国又将这一目标提前到2024年,煤电占比迅速下降到2020年的1.8%。法国计划今年彻底淘汰煤电,由核电供应70.6%的电力。能源消耗大国美国在拜登上台后,承诺到2030年,美国温室气体较2005年排放减少至少一半,并承诺2050年净零碳排放。
而我国对火电建设和装机仍高度依赖。考虑到我国目前仍有约1亿千瓦在建和核准未建的煤电机组,未来我国可再生能源使用遇到欧洲等国当下发电不稳定的困难时,极易转向原有的路径依赖——回到扩大煤电装机的老路上。这万不可以,但现在看来也极易发生。
要严格执行现有环保、电力等法律法规。这些法律法规,就是我国的环境保护和温室气体排放方面的法律和政策。从去年到今年,由于“双控”目标之艰巨,发改委警告相关省份,加剧了各地限电冲动。而“双控”目标本质上非常重要和必要,堵住了原先仅规定碳排放强度而未规定碳排放总量的漏洞,让一些地方政府通过高耗能、低水平项目重复建设拉动GDP的打算落空。这固然带来了短期用电阵痛,但如果不坚持“双碳”战略与“双控”目标,短痛就将变成长痛。当然,法律法规也包括《电力法》强制有序用电的要求,要保证居民基本生活用电。如东北此前限居民用电,虽有当地一些具体原因,但本质上违法违规,应当禁止。
关于煤电和可再生能源的比例问题,要加大对地方政府的问责。地方政府应综合考虑资源条件、经济发展水平等因素,为自己设计匹配“双碳”目标、比中央更加严格且非技术中立的可再生能源消纳责任权重,发挥地方主观能动性,“自下而上”倒逼煤电退出,加速可再生能源发展。2020年,我国30个省区虽都已完成国家下发的可再生能源消纳责任权重,但由于目标设定较低,其对电网企业、发电企业等义务主体增加的消纳压力不够显著。地方应根据自身条件,逐年加大电力供给侧的改革力度,让煤电价格实现部分联动。电力价格飙升,将一定程度增强终端用户节电意识,充分发挥市场经济的价格杠杆作用。
数字化时代,需要精细化管理电力供给侧与需求侧。这包括经济管理和数字化的使用。在坚守不能对生活用电随意停电的原则下,在消费侧,应推广精准消费APP,实现“气电互补”供热等。家用电器如新型空调等,均应具备通过APP实现远程开启的功能。相应地,建立负荷调节控制中心,远程调节这些可控负荷,实现“荷随源动”。

责任编辑:王昀

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