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如何解决长三角养老资源分布“冷热不均”问题
冯燕菁  崔开昌
2021-10-14 11:08  来源:澎湃新闻
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长三角作为中国创新力最强、包容性最高的区域之一,近年来人口老龄化、高龄化形势严峻。根据民政部最新发布的数据,上海、江苏、浙江、安徽老龄化率分别为34%、23%、22%和19%。然而,相应的养老配套措施仍未准备充分,养老压力在长三角不同地区逐步凸显。公共服务的一体化是长三角地区深度交融、高质量协作的重要内涵之一,三省一市的养老产业整合与创新是长三角公共服务一体化的重要内容,受到老百姓广泛关注。
本文从三省一市跨区域养老服务融合的现状入手,分析现实情境下存在的问题,并对四地养老服务的需求与供给情况做出预测及评估,据此提出实现长三角区域养老服务一体化高质量发展的合理建议。
近年来,长三角区域内的老年人口流动规模与频率越来越大,异地养老逐渐成为老年群体的养老新选择。就上海而言,越来越多的上海户籍老人产生了去临近省份养老的意愿。根据统计数据,目前上海常住外地养老的老年人近20万人。就安徽而言,根据统计局公布的2009-2018年数据显示,60岁以上老人外出半年以上人口比例呈线性增长趋势。老年人群的大规模流动激发了异地养老的内在动力,老年人的异地迁徙、异地养老保障需要得到社会的广泛关注。
表1  2009-2018年安徽60岁以上外出半年以上人口构成比例(%)数据来源:安徽统计年鉴。

数据来源:安徽统计年鉴。

合作瓶颈:养老服务一体化的发展困境
在发展过程中,由于地区差异、户籍限制、条块分割等问题,长三角养老服务一体化还有很多问题亟待解决。
(一)老年慢性病分级诊疗尚未显现内在价值
自医保改革后,越来越多的外省病人选择到大城市就医,这虽然会为大医院提供更多的病例样本,有助于提升医疗水平,但也势必会给中心城市的医疗卫生资源带来很大的压力。随着时代的更替、社会的发展、思想的开放,越来越多的老年人在国家政策的引导下逐渐考虑异地养老这种新的养老模式。近年来,老年慢性病成为社会治理的一大挑战。老年人在选择安度晚年的处所时,医疗资源的可达性问题是他们评判的重要指标。作为老年慢性病防治的重要载体,当前基层医疗机构存在服务能力较弱、分级诊疗的宣传力度不够等问题,导致老年群体尚未建立科学合理的就诊倾向。此外,在异地医保结算的过程中,不同的报销政策下,登记、日常管理和结算工作繁杂,仍然需要加强医疗结算系统的稳定性。
(二)老年人身心状况阻碍养老融合的推进
随着年龄的上升、身体机能的衰退,老年人相较于年轻人来说,更加敏感特殊,是一个极其需要得到社会关注的庞大群体。一方面,老年人在退休后,收入状况、角色定位都发生了明显的变化;另一方面,疾病的威胁日益临近,这不免让老年人的心理状况和情绪出现波动。中国自古以来的“故土难离”“念旧”“叶落归根”等养老思想,使老年人在身体状况不稳定的情况下难以离开生活多年的熟悉的生活环境,加上适应能力的退化,对新事物新想法接受程度降低,生理上的水土不服以及意外伤害的发生等因素都阻碍了老年人群做出去异地养老的选择。异地养老作为一种新的养老方式,它的接受主体一般为低龄化、收入较好、身体状况良好、受教育水平较高的老人。 
情势判断:养老服务的需求与供给评估
为确保老年群体享受幸福晚年,有必要对区域内养老资源的供给与需求的匹配情况作出预测和评估。
灰色预测是对既含有已知信息又含有不确定信息的系统进行预测,在人口、工程预测控制等领域应用广泛。我们基于灰色预测系统,对未来长三角区域60岁以上老年人口数量进行预测研究。 
表2  2020-2035长三角60岁以上老年人口数量预测值表3  2019-2030年上海、江苏、浙江、安徽养老床位数预测数量/万张图1  上海每千人养老床位数预测/张

图1  上海每千人养老床位数预测/张

从上表中可知,为满足社会化养老需求,养老床位数量虽然呈现出增长趋势,但与庞大的老年人口数量相比,养老床位数的增长速度显然已赶不上人口老龄化的速度。基于此,未来10年上海、江苏、浙江、安徽每千人养老床位数的预测结果分别如下:图2江苏每千人养老床位数预测/张

图2江苏每千人养老床位数预测/张

图3 浙江每千人养老床位数预测/张

图3 浙江每千人养老床位数预测/张

图4 安徽每千人养老床位数预测/张

图4 安徽每千人养老床位数预测/张

可看到,当前三省一市养老资源的供给与需求存在很大的不匹配性。数据分析看,未来四地老年人口数量仍会大幅度增长,每千人养老床位数的配备明显不足,养老床位数的供需存在失衡。就上海而言,按照现在的老年人口增速以及养老床位数的发展情况,在未来极有可能出现老年人在本地“无床养老”的情况,而江苏、浙江、安徽三地则有大量的养老床位数余留,足够提供给床位紧缺的上海。基于此,面对养老资源分布的“冷热不均”问题,推进区域内养老资源的融合势在必行。 
合作突破:养老服务“一体化”“高质量”发展的对策
实现区域内养老资源的互补互融,是贯彻落实党的十九届五中全会精神的应有之义。四地要将长三角区域养老服务一体化上升到推进民生福祉、高质量发展的高度,加强合作,促进融合互通。
(一)提升治理能力,构建良好的养老服务协同机制
长三角区域养老资源的整合与共享需要四地政府的保障支持。一是在推进养老资源整合的过程中,依托长三角区域养老协会联合体,定期商议和协调区域养老产业发展方向与策略,统筹协调重点项目建设和重大改革创新举措。二是政府部门要定期公开发布养老产业的相关情况,解决养老产业的信息不对称问题,为养老服务需求方和投资主体提供信息指南。三是政府部门在推进跨区域养老时尽可能地将部分职能下放给市场或社会。对于承接养老服务的机构,政府要实施监管、加大整治力度,维护老年群体的切身利益。四是对提供优质养老服务的机构,政府要给予高额补贴,鼓励其办好养老服务,提高养老服务水平。对于最终确定在异地养老的老年群体,政府部门要完善相应的补贴机制,用实实在在的降费让利措施增强老年群体跨区域养老的信心,降低异地生活的成本。
(二)增强要素支持,多方参与提升照护能力
为深入推进长三角区域养老服务高质量一体化发展,社会各要素要积极参与优质养老服务的建设。一是在选拔养老从业人员方面,高校要加大培养力度,与养老机构之间构建养老人才输送机制,完善各类养老服务岗前培训,提升养老护理水平。二是在机构选择方面,引入市场机制参与竞争考核,并将优质机构品牌化、连锁化。将部分高龄老人、失能、失智老人引导至长三角其他环境优美、地价相对较便宜的地区,这不仅能为家庭节省很多成本,更能使他们在当地享受同质的服务,颐养天年。三是在科技赋能方面,近年来,数字化、智能化渗入民生保障的方方面面,养老方案也变得更加多元。依托人工智能、智能设备等先进手段,可以追踪监测老人的实时状态。通过平台的管理和监控,为老年人提供实时的健康建议,也能构筑起连接子女与老人的桥梁,真正做到对老年群体的全方位照护。
(三)改革养老“三支柱”,优化养老金融体系
改革养老“三支柱”(法律强制的公共养老金、企业个人共同缴费的职业养老金计划、个人养老储蓄计划),优化养老金融体系是深入推进长三角区域内高质量养老协作的关键之一。长三角区域内养老保障体系的完善,将大大拉升四地民众的幸福感与获得感。一是在基本养老保险方面,长三角区域内实现社会保险的互通互认,是推进养老融合的重要一步。率先试点和推进养老保险长三角区域内统筹,进一步完善基本养老保险的缴费比例和异地申领标准。二是扭转当前第一支柱“一家独大”的局面,积极发挥第二、三支柱的效用。引导企业年金改革,优化制度设计。降低企业年金的门槛,调动企业建立年金计划的积极性,提高员工凝聚力、归属感,切实提升职工退休后的福利保障。三是当前我国个人储蓄养老保险尚存在巨大潜能亟待挖掘。引导金融机构把握时代机遇,结合老年客户群的现实需求,兼顾安全性与收益性,优化养老产品的设计,提供稳健的养老理财、信托等金融产品。四是丰富养老形式,加强“以房养老”业务监管。优化遗产继承、合约履行等保障措施,确保老人的晚年生活免遭风险。
(四)医养有机衔接,激活异地养老内在潜力
长三角作为我国典型的人口老龄化区域,医疗机构与养老机构的联合能够切实满足老年人群的现实需求,为破解长三角区域内资源分布不均难题提供新的解决思路。一是慢性病在老年群体中的发病率高企,老年人对医疗服务的依赖程度也越发强烈。在此背景下,应当充分发挥分级诊疗的独特优势。补齐异地养老的短板就要激活长三角区域内老年慢性病分级诊疗的内在动力,促成不同级医疗机构之间的合作。加大全科医生的培养力度,鼓励优秀医师参与多诊点问诊,提升基层医疗机构的医疗服务水平,帮助大型医院和基层医疗机构实现“医疗分流”。二是扩大“长护险”的覆盖范围。在长三角区域内开展长护险试点,为失能失智、需要长期照料的特殊人群增添新的护理项目。将更多老年人纳入长护险范围,这既能减轻这类特殊群体的经济负担,又能为其家属减轻精神压力。三是面对庞大的异地就诊结算数据,要大力提高医保系统的智能化、一体化和稳定性。运用智慧医保系统,对医保基金使用的“事前—事中—事后”进行全程智能监管,避免医疗保险金的滥刷盗用,为四地更加便捷的就医打下基础,也为实现长三角养老服务一体化高质量发展奠定就医保障。
(五)强化融媒体推广,创新异地养老宣传方式
助推长三角区域养老服务一体化高质量发展离不开融媒体的应用。“养老”与“媒体”的结合不仅有助于跨区域养老模式的宣传,也能帮助优势资源进行整合。长三角异地养老是一种发展前景广阔的新型养老模式,新旧媒体的结合不仅能大大减少老年人对异地养老的排斥,而且基于新媒体的“大数据”功能,也能帮助整个行业了解发展现状以及老年人的现实需求,制定针对性的养老产品和推广方案。一是尝试开发长三角区域的养老服务小程序、手机App等应用,打造特色专栏,利用大数据、云计算等新兴技术收集整理长三角区域内的养老资源信息,用便捷的操作为老年群体呈现个性化的养老资讯。二是通过现下流行的“直播”平台、社交网络的推广,让老年人及其家庭对异地养老服务机构的周边环境、基础设施、服务水平、运行状况有个大致了解,加上优惠政策的鼓励、社区宣讲等措施,增强老年人对异地养老的熟悉度。同时,可以安排对异地养老感兴趣的老年人“试住”,增加信赖度,鼓励更多老年人将异地养老作为养老新选择。
[作者冯燕菁系上海工程技术大学管理学院社会保障专业硕士研究生,崔开昌系法学博士,上海工程技术大学社会保障问题研究中心副研究员。本文系上海市哲学社会科学研究青年项目“‘互联网+’背景下上海建设多层次养老服务体系研究”(编号2017ESH006),本文首发于《科学发展》杂志2021年6月刊,澎湃新闻经授权刊发,刊发时有删节,标题为编者所加]

责任编辑:田春玲

校对:施鋆

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