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明确宅基地的生产资料属性,推进宅基地制度改革
张清勇
2021-09-30 11:15  来源:澎湃新闻
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现有研究和政策文件都将宅基地看作生活资料,而不是生产资料。还有大量研究基于宅基地是生活资料的判断,来解释历史上宅基地集体化的原因,继而提出宅基地私有化的建议。
但是,宅基地真的是生活资料而不是生产资料吗?这不是一个不言自明的简单问题。相反,这是一个需要仔细辨析的基础性问题,事关对宅基地属性的认识和对过去宅基地政策的反思,与当下、将来宅基地政策设计的方向选择息息相关。
马克思将非农业用途土地看作一般生产资料
在《资本论》中,马克思将社会产品按不同用途分为生产资料和生活资料。生产资料是劳动对象和劳动资料的总和,生活资料也称“消费资料”或“消费品”,是用于满足人们物质和文化生活需要的物质资料。
对于土地,马克思区分了它在农业和非农业部门中的不同作用,指出土地是农业的主要生产资料,而在非农业中是一般生产资料。在农业中,土地“本身是劳动资料”,作为“劳动的一般对象而存在”,也“作为生产工具起作用”。而在非农业中,“土地只是作为地基,作为场地,作为操作的基地”或“既供给劳动资料又供给劳动材料的兵工厂”以及“居住的地方”来发生作用。
马克思指出,“广义地说,除了那些把劳动的作用传达到劳动对象,因而以这种或那种方式充当活动的传导体的物以外,劳动过程的进行所需要的一切物质条件都算作劳动过程的资料。它们不直接加入劳动过程,但是没有它们,劳动过程就不能进行,或者只能不完全地进行。土地本身又是这类一般的劳动资料,因为它给劳动者提供立足之地,给他的过程提供活动场所”。按其论述,宅基地是一般的劳动资料,属于生产资料。
上世纪五六十年代法律法规的制定依据是宅基地是生产资料
我国1954年宪法规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。查1954年3月23日中国共产党中央委员会提出的《宪法草案(初稿)》和1954年6月14日确定的《宪法草案》,两个文本中也都有“对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。
从表述方式可以看出,与马克思在《资本论》中的论述一致,宪法的制定者将包括宅基地在内的城乡土地看作生产资料。另外,1954年宪法制定过程中对生产资料、生活资料有较多讨论,却不见对城乡土地都是生产资料的质疑。可以说,包括宅基地在内的城乡土地属于生产资料,在当时是为广为认同的。
1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定“农业生产合作社按照社会主义的原则,把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”,“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”,“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。组建高级社时宅基地没有被集体化,不是因为“宅基地是生活资料”,而是因为按照中央的规划,农业社会主义改造和生产资料集体化要逐步推进,组建高级社作为一个中间步骤,重点在于取消耕地报酬、实现耕地等主要生产资料的集体化,而不是全部生产资料的集体化;宅基地虽是生产资料,但只是一般的、非主要的生产资料,也就没有被列入这一次集体化的范围。
这还可以从湖北省委的文件得到直接佐证。1956年6月19日,湖北省委颁布《关于高级渔业生产合作社政策问题的规定(草案)》,指出耕地等主要生产资料由个体所有制转为集体所有制,而宅基地仍保持个人私有,是因为宅基地是“非主要的生产资料”,“在合作社生产不大必需、社员又有独立经营能力的情况下,应当仍归社员个人所有”。
作为一般的、非主要的生产资料,农村宅基地转为集体所有发生在人民公社时期。当时强调进一步提高公有化程度、消灭生产资料私有制残余。1958年8月7日,河南省遂平县的《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草稿)》规定“将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”,把组建高级社时没有集体化的生产资料——宅基地规定为公社公有。
该简章是由中央《红旗》杂志常务编辑李友九在总编辑陈伯达的委派下,与河南省委书记、河南省委农村工作部副部长共同研究起草的。简章在北戴河中央工作会议上印发,毛泽东审阅后作了几处修改,批示“此件请各同志讨论。似可发各省、县参考”,后由《红旗》《人民日报》刊发,起了巨大的示范作用,各地宅基地的集体化由此走上了快车道。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》以及1963年中共中央转发国务院农林办公室“关于社员宅基地问题”的材料,明确规定了宅基地全部归生产队集体所有。
从宅基地的生产资料属性出发推进改革
上世纪五六十年代,我国对宅基地是生产资料、房屋是生活资料的属性认定是明确的、一以贯之的。
但是,随着时间的消逝,不少人对于宅基地是生产资料的认识发生了偏差,连主管部门也在文件中将宅基地当作生活资料,如2019年《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》(农经发〔2019〕4号)就指出“农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产”。
之所以会产生这种偏差,可能是由于宅基地与房屋紧密相连,人们容易将宅基地看成是与房屋一样的生活资料。这类认识上的偏差,不仅使得大量关于宅基地为何集体化、宅基地制度应如何改革的讨论走上了歧途,还与宅基地制度由权利开放到趋向封闭、实际工作出现大量突出问题可能有莫大的关系,并在很大程度上限制了宅基地制度改革思路的拓宽和深化。
因此,需要正本清源,正确认识宅基地的生产资料属性。宅基地上所建的房屋具有居住功能,是农户家庭生活的主要场所,本身是生活资料,但这并不意味着房屋之下的宅基地就是生活资料。相反,按马克思的论述,宅基地“给劳动者提供立足之地,给他的过程提供活动场所”,“不直接加入劳动过程,但是没有它们,劳动过程就不能进行,或者只能不完全地进行”,是“一般的劳动资料”,属于生产资料。
实际上,除了给劳动者提供立足之地、活动场所外,宅基地还具有重要的生产功能,如存放粮食、农资和农具,在家干部分农活,制作修理农具,以及发展庭院经济(在庭院种葡萄等瓜果以及发展养猪、养鸡等家庭副业)、在房前屋后种植果树、茶树等。新世纪以来,大量农村尤其是城市近郊的宅基地成了经营“农家乐”、发展休闲旅游产业的重要场所。
十八大以来,我国开展农村宅基地制度改革试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,修改《土地管理法》的相关条款,迈出了宅基地制度改革的实质性步伐。先后出台的探索宅基地使用权流转制度、力求盘活闲置宅基地和闲置农房的一系列政策,与宅基地是生产资料的属性是相契合的。
例如,2019年,中农办、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出,“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,通过自主经营、合作经营、委托经营等方式,依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等”;2020年,中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村宅基地制度改革试点方案》要求,“探索农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式,盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的有效途径”。
总体上,近些年宅基地制度改革是十分稳慎的,法律调整的主要是行政管理、审批、规划方面的,关键着力点仍未形成重大突破。目前,城市国有土地使用权交易制度已经较为完善,农村集体所有的耕地被赋予了稳定而有保障的使用权、收益权和相对完整的转让权。与之相比,同为生产资料的宅基地的财产权受到了极大限制。这可能与不少人在认识上将宅基地当作生活资料有着密切的联系。
我们建议:
第一,正本清源,解决思想认识上的问题,正确认识宅基地的生产资料属性,在下一阶段的宅基地制度改革中,从理论上、政策上突出宅基地是生产资料,由此出发清理相关政策、拓宽改革思路、完善宅基地制度设计、推进宅基地制度改革的深化。
第二,着重显化宅基地的财产功能,在停止宅基地无偿分配、实行宅基地有偿使用、有偿退出等方面多做有益探索。
第三,在切实保护宅基地农民集体所有权、农户资格权的基础上,全面放活使用权,让宅基地使用权以自营、出租、出让、转让、入股、合作、抵押等方式参与到乡村振兴和产业发展中去。
(作者张清勇为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授,本文源自张清勇、刘守英在《中国农村经济》上的论文,“宅基地的生产资料属性及其政策意义——兼论宅基地制度变迁的过程和逻辑,中国农村经济,2021”,澎湃新闻刊登的这一版本,论文作者之一张清勇作了一定的改写,感兴趣的读者不妨参阅原文。)

责任编辑:蔡军剑

校对:栾梦

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