新中国成立以来我国推动区域协调发展的历程、模式与展望
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【 摘 要 】
党的十九届五中全会指出 ，要坚持实施区域协调发展战略 ，健全区域协调发展体制机制 。本文回顾了我国推动区域协调发展的历史进程，将新时代协调区域发展的实践总结为立足主体功能区优化国土空间结构、“点”“线”“面”相结合统筹区域发展战略、以城市群和都市圈建设引领周边地区发展、破除行政壁垒和市场分割推动区域经济一体化、以多维手段帮扶欠发达地区发展五种模式，从制度优势与有为政府、央地财政关系、区域均衡与人的均衡等视角分析了推动区域协调发展的内在机理，并从解决南北分化、协同推进大中小城市建设、细化经济区划、完善顶层设计四个方面对区域协同发展的未来趋势进行了展望。
【关键词】区域协调；主体功能区；区域协同；经济一体化
作者简介
1
廖祖君 ，四川省社会科学院区域经济与城市发展研究所所长 、研究员 ，博士生导师。
2
侯宏凯，四川省社会科学院区域经济与城市发展研究所硕士生。
★ 目录 ★
一
引言
二
新中国成立以来我国推动区域协调发展的探索历程
三
新时代我国推动区域协调发展的主要模式
四
我国推动区域协调发展的内在机理
五
我国推动区域协调发展的未来展望
一、引言
“区域协调发展”早在我国“九五”计划中即被提到，20余年来众多学者的研究不断丰富了其理论内涵和评价标准。范恒山（2011)认为区域协调发展核心在于缩小区域间差距；覃成林等（2011)在此基础上强调了区域间的经济联系与合理分工；魏后凯（2011)提出区域协调发展不局限于经济，而是经济、社会、生态、环境的全面协调发展；孙久文（2018)将公共服务均等化、区域发展机会均等化和区域可持续发展纳入区域协调发展研究。结合前人观点，本文认为区域协调发展是指不同的区域单元之间结构与功能互补、效率与公平兼顾、有机联系、相互促进的经济增长。
但在现实世界里，经济空间的非匀质性使经济活动在少数具有区位优势的区域集聚成为普遍现象，协调区域发展背后隐含着公平与效率的取舍、中央与地方的博弈、机会与风险的权衡。我国幅员辽阔，山河纵横，人口众多，不同地区禀赋结构和初始条件有较大的差异，发展的不平衡不充分问题比较突出，以致统筹区域发展从来都是一个重大问题。发展的“不平衡”表现在地域上就是区域之间发展差距过大，发展的“不充分”表现在地域上就是部分区域尚有较大的发展空间。
关于我国区域协调发展政策，学术界已有较多讨论。刘秉镰、朱俊丰、周玉龙（2020）从理论层面梳理了我国区域经济的演进历程；肖金成（2019）、王曙光、王丹莉（2019）和张首魁、赵宇（2020）等则从实践层面分析了我国区域发展战略的变革与发展趋向；孙久文、苏玺鉴（2020）着重探讨了新时代区域协调发展的理论创新和实践探索；胡荣涛（2019）则更为具体地构想了新时代背景下区域经济协调发展的新机制；此外，针对区域协调发展的相关实证研究也十分丰富。但目前看，相关文献对区域协调发展模式与机理层面的探讨并不常见。本文在回顾历史、总结经验的基础上，拟重点分析我国区域协调发展的内在机理，并对未来发展趋势进行展望。
二、新中国成立以来我国推动区域协调发展的探索历程
对于我国这样一个人口占世界总人口22%、国土面积达960万平方公里的发展中国家，探索区域协调发展的有效模式是一个“摸着石头过河”的巨大工程，既没有成熟的理论可供指导，也没有成功的案例可以照搬。本文根据不同阶段的政策目标和形式，将我国区域协调发展历程划分为四个阶段：
（一）1949-1977年：重大项目投资推动区域均衡发展阶段
新中国成立初期，国内轻重工业70%分布在沿海地区，大部分内陆地区还是传统的农业社会，生产力分布极不平衡；在国际上，我国面临严峻的经济封锁和来自超级大国的战争威胁。当时，中央借鉴马克思“大工业在全国范围内均衡分布”和列宁“生产力合理布局”的理念，以国家动员和计划管理的方式集中调配资源，将绝大多数工业项目部署在内陆地区。
毛泽东在《论十大关系》中指出：“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且利于备战，这是毫无疑义的。”“一五”期间，156项苏联援建工程、694个大中建设项目悉数布局在东北与内地，其中35%和31%部署在东北，原因是东北地区毗邻苏联，又具有相对完备的工业基础。1964年，中苏关系进一步恶化让我国漫长的北方边境承受着巨大的战争压力，美国在台海和越南的军事行动则让我国东南沿海陷入紧张局势。因此，我国开始了以战备为主要目标的跨度近20年的“三线建设”，将原先集中于东北、华北的军重工业转移至西北、西南更具纵深的战略后方。“三线建设”期间，我国在涉及中西部13个省（市、区）的“三线”地区投资2052.68亿元，占到同期全国总投资的40%，建成千余所工矿企业和科研院所、45个重大工业产品科研、生产基地以及襄渝铁路、青藏铁路一期、成昆铁路、川黔铁路等交通干线。在项目布局和选址过程中，工业区位理论和联系效应理论起到了一定的指导作用，工业布局呈现“大分散、小集中”的特点。
这段时期，生产力分布极不平衡的现象得到很大改善。内陆地区出现攀枝花、德阳、六盘水、十堰等一批新兴的重工业城市，成都、重庆、兰州、西安等内陆城市实现了工业化水平的飞跃，内地交通、水利、电力等基础设施水平也明显提高，我国初步建立起横贯东西、纵跨南北的交通主干线，商品和生产要素国内大循环的成本显著降低。虽然这些投资在市场经济的视角下是缺乏效率的，但却让内陆地区实现了工业化从0到1的突破，为之后的发展奠定了基础，是后续区域协调发展政策的现实和逻辑起点，具有特殊的历史意义。
（二）1978-1998年：逐级开放引导东部地区优先发展阶段
20世纪70年代末，国际国内环境发生了深刻变化，一方面，和平与发展逐渐成为世界发展的主题，另一方面，经济建设取代阶级斗争成为党的中心工作，我国迎来了改革开放的契机。在区域发展战略上，邓小平敏锐地意识到区域均衡与区域增长的矛盾短期内是不可调和的，于是构想了“两个大局”的区域发展方案：中央优先支持东部地区发展，待时机成熟则由东部地区反过来支持中西部地区发展。
1979年，我国在深圳、珠海、汕头、厦门试办出口特区，次年改称为经济特区，以外向型经济为导向率先进行经济管理体制改革，实施一系列政策倾斜主动引进国外先进技术和现代企业管理体制，打造我国对外交流的窗口。在经济特区的实践取得显著成效之后，国务院于1984年设大连、秦皇岛、烟台等14个港口城市为沿海开放城市，允许其在对外经济活动中实施部分经济特区政策。1985年，长三角、珠三角和闽南三角地区被设为沿海经济开放区，以对外贸易为目标发展农产品和工业原材料生产。1988年，国务院增设海南为经济特区，并进一步扩大了沿海经济开放区的范围。20世纪90年代，我国宣布在浦东实行部分经济特区政策，正式开发开放浦东，并进一步推动沿江沿边开放，逐步形成了宽领域、多层次、有重点的对外开放格局，掀起了引进外资、开放发展的热潮。
这段时期，我国沿海地区依靠“后发优势”，发展劳动密集型的制造业，不断融入国际贸易体系，逐步成长为世界制造业基地，极大地提高了生产力水平，释放了我国的经济潜力。与此同时，由于中西部地区在外向型经济下的区位劣势，东中西部的经济差距不可避免地逐渐增大。随着中西部要素在市场作用下不断向东部流动，这种差距被进一步放大。
（三）1999-2011年：多种政策手段推动内陆地区加速发展阶段
20世纪末，亚洲金融危机重创我国外向型经济，东部地区生产能力出现过剩，国内通货紧缩，亟需扩大内需；同时，改革开放20年使我国经济总量实现了快速增长，但区域发展不平衡的问题愈发凸显，2002年西部地区人均GDP不足东部地区的40%。世纪之交，中央开始沿着邓小平“两个大局”的构想，着手推动内陆地区发展。
1999年，中央作出西部大开发的战略决策。2000年，国务院西部地区开发领导小组成立，随即实施了宁西铁路、渝怀铁路、西部公路、西部机场等建设工程，次年青藏铁路全线正式开工。西部大开发以基础设施建设为重点，通过中央政府投资和市场机制引导，以区域政策为抓手，为西部地区的腾飞注入了充沛动能。据不完全统计，2000年至2008年，中央对西部地区累计转移支付近1.5万亿元，东部地区企业在西部投资总额达1.5万多亿元，西部地区保持了11%的GDP增速。2004年，中央相继提出中部崛起和东北振兴战略，推动中部地区和东北地区开展新一轮工业化、城镇化、信息化和农业现代化建设。在社会主义市场机制下，中央综合使用财政、产业、土地、投资、税收、金融等政策，积极推进中西部基础设施建设，引导资本、技术、人才不断向中西部流动。铁路、公路、机场、电力、通信、广播电视、天然气管道、水利工程等一大批基础设施的建设，为中西部经济发展创造了起飞的条件，同时进一步完善了贯通全国的运输体系。中西部地区借此机会，主动发挥比较优势，优化投资环境，调整产业结构，打造优势产业，发展科技教育，改善生态环境，提升人民生活水平，中西部与东部的发展差距呈现出逐渐缩小的态势。
（四）2012年至今：新发展理念指导下的区域高质量协调发展阶段
我国经济数十年的快速增长不可避免地带来一些问题：一方面，GDP的增长往往以生态破坏、资源枯竭、环境污染为代价，造成了负外部性，这种发展模式注定是不可持续的，并且损害了国家和人民的长远利益。另一方面，各级地方政府为发展本地经济，大搞投资建设，大建工业园区，导致区域间产业同构和恶性竞争严重，整体投资效率低下。在这样的环境下，2013年中央指出我国经济进入“新常态”，不再把GDP增速作为国民经济发展的硬指标，并于2015年提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。2017年，党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
中央一系列新的论断说明我国对区域协调发展的认识达到了新的理论高度。2011年，国务院正式发布《全国主体功能区规划》，对国土空间进行了科学划分和系统布局，这是中央提高区域调控水平、提升区域发展效率的重要举措；2013年，“一带一路”倡议的提出，有效促进了产能合作，重塑了我国区域开放的格局。2015年以来，随着《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等国家级区域规划的制定和实施，新时代区域协调发展的实践比以往更有系统性，更具力度和针对性，更强调动能提升和结构优化。
三、新时代我国推动区域协调发展的主要模式
在新时代我国推动区域协调发展的实践中，以系统观指导下的区域分工为核心理念、以主体功能区划分为主要手段的国土空间支撑体系建设是中央对于区域发展的顶层设计和长远安排，在此基础上中央综合统筹不同层面的区域发展战略，促进区域经济一体化建设。对于发展条件不同的区域，中央采取区别化的政策，一方面推动有条件的地区加速城镇化和工业化进程，高质量打造中心城市、城市群和都市圈，建立区域协调发展的动力机制，另一方面支持贫困地区基础设施和基本公共服务的均等化建设，完善区域间转移支付、对口援助和生态补偿等制度建设，建立区域协调发展的互动机制。基于此，本文将推动区域协调发展的做法概括为以下五种模式：
（一）模式一：立足主体功能区优化国土空间结构
作为一个大国，我国具有多维度的目标体系。除经济发展，粮食安全、国防安全、生态安全都触及国家根本利益。在整体和局部的关系上，区域协调发展要求不同区域依据其自身特点，在国民经济和国家发展中承担特定的职能；更进一步地，各区域下辖的子区域也应依其禀赋条件和比较优势承担相应的功能。我国早期的发展实践一度片面强调GDP的增长，对于各区域的功能定位不是很清晰，造成了大量的资源错配和浪费，区域功能雷同现象较为突出。主体功能区战略的提出，逐步扭转了这种粗放的国土空间开发模式。
依据开发方式的不同，我国把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。优化开发区指发展条件较好、发展程度较高的地区，主要强调转变发展模式，优化产业结构，提升产业能级；重点开发区是指发展条件较好但开发程度不足的地区，主要强调推进新型工业化和城镇化建设，承接产业转移，促进人口集聚；限制开发区重点强调保护粮食安全和生态安全，限制大规模的人口和经济集聚；禁止开发区包括自然保护区、森林公园和重要水源等，着重强调生态保护和生态修复，为国家和人民提供生态产品。
主体功能区的划分在提高整体经济效率的同时，客观上限制了部分地区的发展权利，需要一系列的财政政策、转移支付、投资政策、人口流动政策相配合，也需要政府绩效评价体系的相应升级。主体功能区战略的落实，需要强大的中央政府凝聚各方共识，平衡各方利益，致力于最终实现国家、民族和人民的最大利益。主体功能区战略以宏大的视角为我国国土空间开发规划了蓝图，是国家永续发展的千年大计，在新时代我国协调区域发展的实践中具有提纲挈领的作用，其他区域发展战略的提出和落实都应以主体功能区战略为基础展开。
（二）模式二：“点”“线”“面”相结合统筹区域发展战略
统筹区域协调发展是一项长期复杂的工作。自21世纪以来，我国相继推出西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的四大板块战略，从“面”的角度奠定了我国协调区域发展的总体方略；进入新时代之后，结合新的发展需要，进一步提出了京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、长江经济带共抓大保护、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域战略；除此之外，各级政府还制定了众多区域发展的规划。这些战略规划更侧重“点”“线”层面的谋划，是对四大板块战略的深化和细化。综合统筹这些区域发展战略的有序有效对接，能够实现“点”的突破、“线”的联动、“面”的覆盖，推动区域协调发展进入新的局面。
这些区域发展战略在空间上有所重叠，但是各有侧重，相互补充，互为表里和映照。作为东部地区乃至全国经济的重要增长极，京津冀、长三角和珠三角是“东部率先发展”的桥头堡和先锋队。“京津冀协同发展”以疏解北京非首都功能，解决“大城市病”为出发点，长三角地区紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，尝试建立更有效率的区域合作机制；粤港澳大湾区则着力探索内地与港澳地区的合作新模式，加大加深对外开放。这三大区域发展战略充分发挥了引领示范作用，以“点”带“面”，打造了“东部率先发展”的新格局。西部大开发实施20年来，西部地区已然做好了“起飞”的准备，但是经济和人口分布过散限制了进一步的发展。建设成渝地区双城经济圈，是提升西部地区发展能级，推动西部大开发迈向新台阶的关键举措，同样起到了“以点带面”的作用。“长江经济带共抓大保护”和“黄河流域生态保护和高质量发展”以“线”串“点”，以“线”连“面”，围绕生态优先和绿色发展，创新上下游地区协商合作机制，共同推进生态修复和生态保护，推动沿江沿河产业转移和产业升级，培育转型发展的创新驱动带。
（三）模式三：以城市群和都市圈建设引领周边地区发展
城市群是指以1-3个特大城市和大城市为中心，通过发达的交通、通信网络连结在一起的结构紧凑、联系密切的城市群体；都市圈则是超大城市和特大城市所辐射的1-2小时通勤范围内的城镇化空间。城市群和都市圈的高度集聚通过学习、匹配、共享等多种方式提升了经济的效率。
在当今世界，高度集聚的城市群和都市圈是经济增长、人口集聚、产业升级的主要载体和推动方式。美国排名前三的波士顿-华盛顿城市群、芝加哥-匹兹堡城市群、圣地亚哥-旧金山城市群占据了美国50%的人口和70%的GDP，以东京、名古屋和大阪都市圈为核心的太平洋沿岸城市群分布着日本超过半数的人口和超过7成的GDP。无论经济和人口的密度还是经济发展的质量，我国的城市群与都市圈与之相比都有一定差距。
近年来，我国明确提出以中心城市引领城市群、以城市群带动区域经济发展的新模式。以北京、上海、广州、成都、重庆、西安、武汉、郑州等中心城市带动京津冀、长三角、珠三角、成渝、关中平原、长江中游和中原城市群发展，进而带动四大板块相互融合。截至2019年，我国已经批复10个国家级城市群，围绕城市群和都市圈展开新一轮的投资建设，成为我国当前和未来一段时期城镇化的主要方式之一。在我国人口不断向城市群和都市圈集聚的趋势下，针对城市群和都市圈的投资从长期来看具有较高的效率，也更有利于发挥对周边地区的辐射带动作用，同时其投资本身也是我国经济的重要增长点。
（四）模式四：破除行政壁垒和市场分割推动区域经济一体化
行政区域是依据自然、历史、经济、政治、民族等诸多因素划定的行政管辖的范围，经济区域则是具有较为完整的经济结构和一定内聚性的地域空间。由于二者空间上并不完全重合，商品和要素基于市场作用常常倾向于跨行政区域流动，以实现其最大效率，而地方政府为保护地方利益，常常以行政力量对商品和要素的流入流出进行干预。例如：对本地的企业采取某种优惠、对外地企业的进入设置准入和审批上的门槛、招工时对户籍进行限制、进行大量重复低效的投资、抑制本地资本和劳动力的流出等等，由此形成了行政壁垒和市场分割。行政壁垒和市场分割的存在，抑制了微观主体的活力，阻碍了区域之间要素的自由配置，也阻碍了区域之间的进一步合理分工，影响了全国统一市场的形成和区域间的协调发展。
随着区域间经济联系的日益密切，商品和要素要求在更大范围内寻求更高效的配置。党的十九大报告指出，要让市场在资源配置中起决定性作用，打造要素流动自由、价格机制有效、竞争有序公平、企业优胜劣汰的市场环境，表现在空间上，就是要着力打破行政壁垒和市场分割。京津冀、长三角、珠三角、成渝等地区的一体化发展都涉及了跨省级行政区域的经济合作，区域间的协调由城市间自发合作逐步走向国家推进。例如：长三角一体化的概念始于1982年，中央政府设上海经济区以协调上海、江苏、浙江等5省1市间的区域协作；1992年，上海、无锡、宁波、舟山、苏州等15个城市协作部门主任联席会议制度建立，并于1996年升级为“长江三角洲城市经济协调会”，1997年第一次长三角城市市长联席会召开；随着2004年台州市的加入，长三角地区形成16个城市沟通有效、运行有序的区域合作框架；2010年，国务院批准《长江三角洲地区区域规划》；2018年，长三角区域一体化上升为国家战略。目前，长三角区域间协作涉及产业、市场、交通、生态、公共服务等诸多方面，为高质量一体化的发展提供了强大的内生动力。
在全国范围内，我国坚持不断深化改革，不断完善社会主义市场机制的建设，坚决打击地方保护主义，坚决破除阻碍区域一体化发展的行政壁垒，逐步建立统一规范的制度体系，推动形成商品和要素自由流动的统一开放市场。陆铭、赵奇伟等学者的研究表明，我国商品市场、劳动力市场和资本市场的市场分割程度均呈现收敛的趋势，国民经济运行效率不断提升。
（五）模式五：以多维手段帮扶欠发达地区发展
我国部分地区自然环境恶劣、道路交通不便、自然资源匮乏、基础设施薄弱、科教文卫等公共服务水平偏低，财政收入不足，在区域发展中比较优势不显著，缺乏自我发展能力，秦巴山区、武陵山区等集中连片特殊困难地区就是典型例子。在打赢脱贫攻坚战的要求下，中央不断加大对老少边穷地区的支持力度，通过转移支付、税收减免和区域互助等机制，帮助其培育潜在比较优势，实现经济内生增长。
在中央政府牵头、各级政府参与下，这些地区的交通条件得到极大改善。以凉山地区为例，该区域是中国最大的彝族聚居区，位于横断山脉核心区，72%的面积为高山地貌，崇山峻岭，大小河流纵横交错，发展条件极为艰难。各级政府始终将交通基础设施建设作为凉山经济发展的基石、引领和支撑，目前凉山已建成四通八达的交通网络。此外，中央政府和省级政府通过转移支付，系统推进贫困地区水、电、通信、网络等生产生活基础设施的建设，同步提升教育、医疗、养老等基本公共服务水平，提升当地人力资本和生活水平。人才匮乏同样是贫困地区发展迟缓的重要原因之一，我国通过“三支一扶”等引导政策，鼓励青年大学生向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，推动当地理念与技术的变革。
税收减免是扶持贫困地区产业发展的主要方式之一。在发展较为困难的地区，中央减免增值税、所得税、农业特产税等多项税种，鼓励当地企业提升竞争优势。与此同时，相对发达的省市与部分贫困地区结对帮扶，利用自身特点与对应贫困地区积极开展产业合作和项目投资，帮助其培育具备地域特色的优势产业。同时政府有序引导落后地区人员外出务工，提升劳动力素质。截至2020年11月23日，贵州最后9个深度贫困县顺利脱贫，标志着832个贫困县全部脱贫摘帽。帮助最贫困的地区实现跨越发展，“一个都不能少”，是我国区域协调发展战略的独特优势。
四、我国推动区域协调发展的内在机理
区域发展的不平衡乃至一段时期内的两极分化是经济发展的客观规律，尽管增长极、梯度转移等理论指出，区域经济最终会走向相对平衡，但这一过程是非常漫长的。如果没有强大的中央政府居中调控，经济持续向部分地区集聚与区域之间发展差距不断扩大就是不可避免的。探寻我国推动区域协调发展的内在机理，绕不开中国共产党的领导和社会主义中国的制度优势，否则不能解释我国推动区域协调发展的巨大成就。中国共产党始终把共同富裕作为最终目标，把协调区域发展作为重要的奋斗目标，在尊重经济发展客观规律的基础上，不断推动区域协调发展向更高层次迈进。
（一）制度优势与有为政府
从新制度经济学的视角看，地区间复杂的外部性、巨大的交易成本、难以界定的权利关系是区域协调发展的重要阻碍。得益于社会主义制度优势和强有力的中央政府，我国在推动区域发展战略时，可以不必受限于区域要素禀赋的相对稀缺，也避免了包括区域间谈判所需要的包括时间在内的巨额交易费用。
从新中国成立初期至改革开放的30多年，我国采取“大推进”的工业化布局，推动了区域间的均衡发展。一方面，我国是社会主义国家，土地资源归国家和集体所有，森林、矿藏、能源等自然资源归国家所有，由国家统一调配，这极大提高了在全国范围内调动和配置资源的效率和能力，有利于资本规模化投入；另一方面，中央强大的动员能力让全国上下保持了极高的储蓄率和较低的人力成本，国家因而能够集中资源全力进行工业化建设。
改革开放之后，我国进入“非均衡发展”时期，外资的大规模引入和对外贸易的蓬勃发展让东部地区迅速成为全国经济的增长极，人才、资本、劳动力、资源、能源在市场作用下开始向东部集聚。我国的举国体制进一步加剧了这一过程，使东部地区在国际竞争中具备较大的成本优势。进入21世纪以来，在支持西部、中部、东北地区发展，打造内陆增长极的过程中，中央给予中西部地区大量投资和政策倾斜，同时有力支持、有序引导由东向西的产业转移，可以说既推动了要素从东部向中西部的扩散，又促进了要素在中西部部分地区的集聚。
与此同时，中央政府始终保持全局视野，着眼长远利益，以高屋建瓴的视角为区域协调发展作出顶层设计。例如“一带一路”倡议的提出就为区域协调发展提供了全新的窗口。在“一带一路”倡议的具体实施过程中，我国的制度和体制优势再一次集中体现，大量基础设施建设的上马，绝非沿边数省财力所及，而需要一个强大的中央政府提供支撑和保障。
（二）财税制度改革与区域协调发展
区域协调发展涉及中央政府对区际利益的再分配，不可避免地存在中央与地方的博弈，财税制度的变迁集中体现了中央-地方关系的演进，对推动区域协调发展产生了重要影响。
我国的财税制度大体可以分为统收统支的集中体制、“分灶吃饭”的包干制和分税制三种形态。新中国成立后至改革开放前，财权过度集中于中央政府手中，地方政府既无财政收入权，也无财政支出的自主支配权。这样的财政体制为集中资源进行工业化建设提供了保障，也支撑了我国早期生产力平衡布局的区域均衡发展道路，推动了内陆地区的工业化和基础设施建设。然而，过度集中的财政体制无法有效激励地方政府，限制了地方政府因地制宜地发展本地经济，同时中央政府对于地方具体事务的信息劣势加大了资源错配的概率，引发了投资的无效率。事实上，这段时期我国也大致经历了集权-分权-收权的过程，在“大跃进”时期，我国尝试过一定程度的财政分权，随之而来的是地方发展经济的激励大增，一些重复性、低效率的工程纷纷上马，而中央政府财力不足，不足以支撑国家重点项目的推进，分权的尝试于是作罢。
改革开放后，为激发地方政府主动改革的积极性和区域经济活力，中央政府大幅“放权让利”，给予地方较大的经济自主权，更大程度上实行了财政包干制。地方政府为获得更多的财政收入，主动利用自身优势调动当地资源，培育地方企业，促进区域经济发展，其中尤以东南各省市为最。然而，过于分权的体制培养了地方政府利益主体意识，造成区域间产业同构和市场分割，不同区域之间的发展差距也由于要素禀赋和区位条件的差距而越拉越大，形成了所谓的“诸侯经济”。
1994年，“分税制”改革在全国推行，中央依据财权与事权结合的原则，对地方实行税收返还和转移支付制度。中央政府改变了此前在财政收入分配中的被动地位，从而有能力也有财力推动一系列调整区域发展格局的战略措施，大规模的投资建设和转移支付成为可能。在分税制的财政约束下，地方政府逐步拓宽融资手段，土地财政和地方债务问题相继出现，让地方获得大量投资的同时背上了沉重的负担。在新时代的改革实践中，现代财政制度和新型央地关系的建立是推动区域协调发展的关键一环。
（三）从区域均衡走向人的均衡
新中国成立至今，我国先后实行了区域均衡发展战略和从非均衡走向均衡的区域非均衡发展战略。然而在支持落后地区发展的过程中，由于区域差异客观上的存在，形成了大量工业项目和基础设施投资的低效率，与此同时大规模举债也让当地政府陷入债务陷阱。
承认不同地区发展条件差异的客观存在，是我国协调区域发展过程中的重大理论进步。在此基础上，要按照自然规律和经济规律解决发展的不平衡问题，不再追求区域发展上的平均主义，而是让有条件的地区优先集中发展，在发展的过程中追求相对和人均意义上的均衡。区域的不平衡是普遍现象，但共同富裕体现在人均而非区域意义上，共同富裕的实现也不以区域平均发展为必要前提。对于部分不适宜进行工业化城镇化建设的区域，重资引进的工业项目多数难以维持，大片规划的工业园区几近抛荒，沉重的债务负担也影响了当地的长远发展。着力提升其教育、医疗、养老等公共服务水平，引导人口合理有序地移居到区域中心城市和城市群，是更有效率、更符合经济规律和长远利益的选择。公共服务均等化供给直接有效地提升了当地人民的生活水平，针对人的投资也能够随着人的流动而在全国范围内实现其价值。
我国推动区域协调发展的内在机理
五、我国推动区域协调发展的未来展望
当前，在由决胜全面建成小康社会转向开启全面建设社会主义现代化国家之际，我国推动区域协调发展的伟大实践也翻开了新的篇章。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国将继续保持战略性、前瞻性、全局性的思维，持续推动区域协调发展向更高层次迈进。
（一）理性看待和应对我国南北发展的差距
我国南北增长的差距不同于东中西部之间的发展差距，前者主要来自于供给侧结构性改革背景下北方经济结构转型期的阵痛，而后者主要源于外向型经济下区位特点造成的工业化开发的先后和强度不同。我国北方具有丰富的矿产、能源等自然资源，完备的重工业基础及配套设施和众多高水平大学和科研院所，能源、化工、冶炼、机械等重工业已成规模。由于国际宏观经济形势的变动和国内以去产能为重点的供给侧改革，北方经济发展较之南方呈现放缓之势。“十四五”期间，随着供给侧结构性改革由去产能转向升级提能，应通过税收优惠、研发补贴、金融支持、政府采购等一揽子政策，支持东北、华北、西北各地区依托自身优势和现有经济结构错位布局区域战略产业，以国家力量推动核心要素跨区域整合和南北经济技术交流。
（二）协同推进大中小城市与特色小镇建设
协同推进大中小城市与特色小镇建设是解决区域内部发展不协调的主要手段。基于区位、交通、人口、科技、产业、基础设施等各方面的比较优势，合理扩大大城市规模、提升大城市密度，有利于进一步实现规模经济和范围经济。但大城市的发展不是其辐射范围内要素的简单堆砌，也不应以中小城市和县域经济的空心化为代价。“十四五”期间，要依托城市群、都市圈打造现代化“水陆空”一体的区域交通网络，统筹区域基础设施建设和区域发展规划。大城市要利用集聚产生的创新动能着力发展先进制造业和高端产业，加强区域金融、咨询、物流、科研中心的建设，提升服务区域经济的能力和效率，成为带动区域发展的“龙头”；中小城市和小城镇要利用成本优势和自身特色，通过与大城市共建产业园区等方式主动承接大城市产业转移，配套上下游与周边产业，发展旅游、康养、生态、体育等第三产业，提升地方就业水平；城市群外围区域要凭借自身优势主动融入城市群都市圈建设，以大分散、小集中式的区域开发模式发展地方特色产业。
（三）建立完善的经济区划体系
我国区域经济的复杂性决定了区域政策的多元化，只有更深刻地认识我国的国土空间与经济地理，更科学地对我国的区域板块进行细分，才能因势利导、因地施策地创新区域协调发展模式，更精准更高效地推动区域协调发展。我国先后对国土空间进行了东中西三大经济带、东中西东北四大板块和四类主体功能区的划分，但目前仍缺乏更加细致的经济区划体系。从地理上看，山区、沟谷、平原、盆地、丘陵、高原等地形具有不同的禀赋优势；从政治上看，革命老区、民族地区、边疆地区在区域发展中面临着不同的约束；从产业上看，各产业门类在全国范围内集聚分布，不同区域产业结构不尽相同；从行政上看，我国存在着明显的行政区经济与行政区边缘经济。“十四五”期间，要综合考虑政治、经济、地理、生态等因素，将我国区域板块进一步细分，并针对不同地区实行多元化差异化的区域政策，推动区域经济高质量发展。
（四）加强支持欠发达地区发展的顶层设计
习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利，但同时强调“胜非其难也，持之者难也”。这表明，支持欠发达地区发展是一场持久战。我国之前更多通过制定区域发展战略和区域发展规划等方式支持欠发达地区发展，在具体实施过程中容易出现整体规划不力、执行力度不强、政策缺乏可持续性等问题。为应对这些问题，应加快制定支持欠发达地区发展的制度体系，建立有利于推动欠发达地区发展的长远规划、法律法规、土地和财税政策。“十四五”期间，争取将协调区域发展的内容写入宪法总纲，为其他区域协调法律法规的制定提供最高法理依据。应将支持欠发达地区发展的财政、金融、投资等方面的区域政策通过相关法律法规的制定形成法律化和制度化，不断加大对欠发达地区的投入力度。此外，应在区域合作、生态补偿、区际互助等方面积极进行制度探索，推动区域协同立法，创新区域间行政协调机制，加快全国性生态补偿法立法，建立区域互助机制的制度保障。
（原载于《企业经济》2021年第6期）
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原标题：《新中国成立以来我国推动区域协调发展的历程、模式与展望》