与洪共存｜大灾过后②：以规划减少自然灾害

自然韧性社区组织（Naturally Resilient Communities，美国规划协会、美国土木工程学会等机构的合作伙伴）就社区洪水韧性提升，提出了50多种解决方案和案例。上一篇，我们介绍了为何要绘制增强型洪泛区和洪水风险地图。本篇将介绍如何运用规划和区划的强大工具，提升社区的洪灾韧性。作为洪泛区管理策略的一部分，以规划手段减少或防范洪水，同时对自然栖息地加以保护，不仅可以减少灾害的发生，更可带来多种效益。

制定规划，法规先行

① 区划法规

对美国而言，区划法实际上控制着城市的发展方式。区划提供多种途径减少洪水影响：可将某些土地用途排除在脆弱地区之外，因为这些地区可能会遭受或加剧洪水风险及负面影响；可通过区划，提升具有防洪功能的自然体系的整体健康和有效性，列明开发退界和保留缓冲带的相关要求；还可借助区划列明就地蓄留雨水的要求。

以纽约为例，对飓风桑迪的应急响应已成为纽约沉痛的教训，今年5月纽约发布了更改后的海岸洪灾韧性区划，来应对海平面上升和极端天气。

纽约洪水影响范围预测。作为一项综合规划，纽约2050着眼于应对气候变化带来的风险，提出了“对社区、建筑、基础设施和滨水区提升，使之更具韧性”的倡议。图片来自：微信公号“一览众山小-可持续城市与交通”

② 土地使用法规

为洪泛区土地使用制定法规，其目的在于：保护生命、健康和财产；最大限度地减少防洪项目的公共支出；尽量减少救援工作；尽量减少业务中断；尽量减少对公共设施的破坏；尽量减少洪涝疫区的出现；阻退鲁莽的土地和购房者因之受损；并防止发生洪水泛滥。

社区官员有责任保护公共健康、公共安全、纳税人的钱和自然资源。当人们获得房地产开发许可时，他们相信社区建设官员已经进行了尽职调查，可以安全地进行建设。此外，现有社区居民不会允许对他们产生不利影响的新开发项目。建筑工程规划许可证制度（building permit program）的基石，应当对建设开发加以管理，以减少洪水对人员和财产造成的损失，避免自然洪泛区功能的丧失。

③ 雨洪管理条例

随着一个地区的开发范围和强度的增加，自然系统吸收雨水的整体能力会降低，将导致洪水和水土流失问题。因为停车场、车道和其他不透水表面所汇集产生的径流，极可能导致现有的排水基础设施不堪重负。为了更好地管理雨洪，条例通常侧重于明确各个地点能留存多少雨水，并对如何实现雨水滞留提供详细说明。如果需要或鼓励特定的实践（如绿色屋顶、绿色停车场或生态沼泽），则必须确保监管框架，并促进其实施。

下凹状雨水花园具有雨水存蓄功能。可增加地表径流向地下渗透，又可去除污染物以改善水质，把暴雨事件中雨水管网承受的巨大压力分散化。如果设计供街区使用，应雨水汇集与排出的流动性。比如考虑接收来自绿色停车场或绿色屋顶的径流，而雨水花园的溢流则应被导入生物沼泽或其他自然基础设施。

综合规划，统揽防洪大局

顾名思义，综合规划会建立一套全面的目标体系。这项工作具有前瞻性，为达成综合规划目标之下各项规划、法规、政策和方案奠定了基础。综合规划通常会确立未来土地使用的愿景，以提升城乡住区韧性。趋利避害，引导开发项目远离目前和未来易受洪水影响的地区，有助于洪灾韧性提升。

同样，对颇富价值的自然栖息地，实施开放空间收购计划和保护计划，使其不受建设开发的影响，洪水风险也会因之降低。除了长期土地利用规划，即将建设开发从洪水敏感地区转移到其他地区之外，综合规划还可以把减灾相关的更广泛目标纳入其中，例如鼓励绿色基础设施、尊重自然地形。

风险评价：先识别风险才能未雨绸缪 

规划和洪泛区管理工作需要建立在对灾害及其影响，以及建设开发对自然洪泛区功能的影响的研究之上。不仅要考虑当前因各种灾害带来的风险，还应虑及这些风险如何随时间变化。

美国规划协会等与AECOM合作改进风险建模，并就风险模型如何纳入大尺度规划中提供了指导。基于精准可靠的风险评价，就可出台地块收购计划，从洪灾风险地区移除那些脆弱的基础设施和人员，降低洪水的影响，减少未来洪水事件再次出现时带来财产损失和人员伤亡的可能性。

减灾规划：结果重要，过程更重要

减灾规划关注如何采取行动以减少城乡居民点洪灾损失。例如识别出洪水易发区域，并由地方政府买断其范围内的建筑，地方政府有资格获得联邦政府提供的地方减灾援助。减灾规划和制定减灾规划的过程，通常提供了良机，与社区成员合作，辨别出应对洪灾的漏洞，并拟定减少乃至消除这些漏洞的策略。这个过程可能非常繁琐，但投入时间和人力物力编制出高度本地化的减灾规划，并将减灾规划的成果整合到土地使用规划和建筑规范中是非常值得的。

灾后规划：把洪灾视为弥补漏洞的机会

灾后恢复通常为识别并提升防灾短板提供机会。只有制定了清晰的灾后规划来弥补这些缺陷，才能有效地发挥作用。灾后环境特征有二，首先是遭受到巨大破坏，其次是具有高度紧迫性。制定明确的计划，确保社区防灾能力提升，并降低其整体遭受洪灾损失风险，尽力应对雨洪后的混乱。有多种洪灾后恢复和重建方案和经验可供借鉴，以帮助社区更有效地从灾难中恢复。

针对洪灾制定长期规划是创建更具韧性的社区的重要工具。然而，即便在最具洪灾韧性的社区中，灾害仍会发生，因此还需制定适用于极端降雨洪水事件的减灾规划，以及着眼于尽快有效恢复的灾后规划。

上述不同种类的规划手段联合使用，有助于建成安全健康、充满活力和洪灾韧性社区。