上海战略所｜东京站城一体开发经验及其对上海的启示

高密度的经济增长极是引领城市高质量发展的主要动力源。上海正在持续强化 “四大功能”，推进城市高质量发展，需要建设若干高开发强度的功能承载区。从国际经验来看，城市轨道交通站点及周边地区最有条件成为这样的区域。城市进入存量发展阶段，如何加速现有轨交站点及周边地区的二次开发，已经成为上海城市发展面临的重要课题。在这方面，东京无疑是成功的先行者，值得上海学习借鉴。

站城一体开发模式是东京实施轨交站点及周边地区二次开发的主导模式。多年来，东京已经通过这种开发模式，在市域轨交网络上，培育出若干承载城市核心功能的高密度经济节点，形成一批优质城市资产，为城市发展提供了有力支撑。同时，在持续的开发实践中，东京也形成涩谷、新宿等成功案例，构建起比较完备的制度体系。 

一、东京持续推进站城一体开发的主要做法

（一）将轨交重要站点及周边地区指定为“都市再生紧急整备地区”

除东京都心及临海地区形成连片区域外，这类再开发特区的面积一般在2平方公里左右，具体见表1。

表1  东京都市再生紧急整备地区基本情况

这类区域通常享有特殊的规划政策。一是特区享受更高的规划自主权。开发主体自主对再开发特区的城市规划进行提案，主管部门不再基于通行标准而是将再开发项目作为特殊个案进行单独审查。

二是特区实施更快捷便利的评审机制。主管部门借助一体化平台精简规划评审内容，仅对少数关键规划要点进行评审，例如项目对城市发展的贡献等。同时，主管部门要求开发主体须在半年内完成再开发项目方案并提交审查。

（二）培育专业化的站城一体开发主体

一是设立UR都市再生机构。机构是独立行政法人，运用自身的公信力和专业性，帮助协调各方利益关系。其职能主要包括：（1）协调策划土地利用计划案；（2）联合利益相关方设立协商会，协调项目整体方案；（3）参与实施部分具体项目，包括运营租赁住宅，建设道路公园等基础设施等。

二是培育东急集团等专业化市场开发主体。通过长期深耕东京站城一体开发，东急集团已经从轨道交通运营主体，成长为具有高度专业化能力的综合性企业，业务拓展至地产开发、商业服务、生活服务等多个领域。从上世纪90年代开始，东急集团开始介入并最终牵头主导涉谷站周边地区的二次开发，为这一区域近30年的城市持续更新提供稳定的资金、技术保障。

（三）制定以提升城市国际化功能为导向的容积率政策

一是将提升城市国际化功能作为容积率奖励的依据。除了对城市生态环境或轨交站点公共空间有所贡献外，再开发项目通过引进增强城市国际化功能的高能级机构、设施，也能获得容积率奖励。例如，大手町大厦项目引进国际知名的安缦酒店，提升城市国际旅游会展功能，最终获得当时东京都内最高规划容积率16。

二是建立容积率转移机制。推进站城一体开发，通常要拆除部分建筑物以保障轨交站点公共空间。东京允许将拆除建筑物对应的容积率转换为周边再开发项目的新增容积率，从而保障区域的整体开发强度。

（四）提升空间混合使用水平

一是将再开发项目新增容积率主要用于非办公功能。扩大适应国际化人才需求的居住、教育等生活设施供给，促进区域内产城融合。积极引进国际会议、国际展会相关机构和设施，提升城市国际竞争力。

二是实施立体道路制度，允许道路和建筑在空间上复合修建。具体来说，就是在保证建筑安全的基础上，允许在建筑基地地下部分建设道路，或在建筑物地上部分开洞让高架道路从中穿过。这有利于充分利用城市土地上的空间，提升道路及周边环境的品质。

（五）构建土地权利更换和权益平衡机制

一是允许区域内原权利人组建“再开发项目组合”作为开发主体。再开发项目实施前，对所有原权利人的土地、建筑物进行资产评估。项目竣工后，原权利人将获得与评估价值等值的“楼板面积所有权”。同时，允许原权利人取得和转让“保留楼板”。随着再开发项目容积率的提升，原权利人在获得与评估价值等值的“楼板面积所有权”外，仍能额外取得“保留楼板”，即部分新增的楼板面积。

二是设立特殊建筑者制度。当区域内原权利人均不具备项目开发能力时，允许以转让部分土地权利的方式，引入符合条件的开发主体实施再开发项目。

（六）扩大项目融资渠道

一是提供政策性金融支持。再开发特区内经认定的民间项目，可以获得政府提供的“中间层支援融资”。

二是允许开展基于土地、物业等不动产的资产证券化业务。允许再开发项目设立特别目的公司（SPC），对外发行REITs等不动产相关证券，从而拓宽项目资金来源渠道，降低项目债务风险。

（七）加大财税支持力度

一是建立公共补助金制度。再开发项目产生的部分费用，经认定后可获得财政补助，具体包括调查和规划设计费用、建筑物拆迁和场地平整费用、建筑施工费用、公共开放空间建设费用等。

二是实施公共设施管理者负担金制度。在再开发项目中，开发主体替政府建设的公共设施，其费用均由对应的政府部门负担。

三是依法给予再开发项目税收优惠。依法减免开发过程中产生的所得税、登录免许税、不动产取得税、固定资产税等税收。对土地权利更换中发生的实际交易行为，实施税金减免。

（八）完善项目推进机制，提出连锁型更新方案

东京站周边等部分再开发地区，汇聚金融、媒体、信息通信等领域的大型企业总部。这些机构需要24小时不间断运转，其办公建筑物很难就地拆迁重建。为了解决这个难题，东京提出连锁型更新方案：将区域内当前可用于开发建设的地块作为“种子用地”，建设新建筑。邻近老旧建筑的土地权利人搬迁至种子用地内落成的新建筑。拆除腾空地块上的老旧建筑，形成新的种子用地，从而形成区域内地块滚动开发机制。

二、东京站城一体开发对上海的启示

借鉴东京的经验，上海可以采取三方面的举措，加速推进城市轨交站点及周边地区的二次开发：

（一）制定顶层规划，设置功能特区

一是编制上海市轨道交通及周边地区开发中长期专项规划，作为对上海2035总规的补充，为上海实施站城一体开发提供顶层设计。目前，上海2035总规仅包含市域干线道路系统规划，缺少对轨道交通及周边地区开发的相关规划。

二是将符合条件的轨交站点周边地区设置为上海“四大功能”核心承载区，在区域内实施不同于区外的规划政策和管理模式。根据区域承担的不同城市功能以及站点和周边地块相互关系，在用地功能混合、建设密度与强度控制等方面定制相关控规指标，较大幅度提升区域内整体开发强度。

（二）建立协调机制，培育开发主体

一是构建由各利益相关方共同参与的协调机制。轨交站点及周边地区二次开发，涉及市区两级政府、申通地铁、土地原权利人等诸多利益相关方，开发过程中必须开展大量的协调工作。上海可以借鉴日本UR都市再生机构的做法，引入独立法人机构牵头召开项目推进会，以协调各方利益诉求。

二是培育专业化开发主体。对标日本东急集团，以新一轮国企改革为契机，调整充实申通地铁、上海地产等相关市属国企功能，形成具有较强实力的专业化站城一体开发主体。

（三）调整完善政策环境

一是建立以城市核心功能提升、产业提质升级为导向的容积率奖励政策。上海现有的存量工业用地改造、城市更新政策，已经允许开发主体通过提供新的公共性设施或公共开放空间来获得容积率奖励。在此基础上，建议将提升“四大功能”也作为容积率奖励的依据，允许开发主体以引进“四大功能”相关企业总部或高能级机构的方式，获得额外的新增容积率。

二是建立容积率转移和土地权利更换市场。利用好上海土地市场、上海联合产权交易所等现有交易平台，开设容积率交易市场和土地权利更换市场。将轨交站点上方未充分利用的容积率以市场化方式向区域内其他地块转移，为区域内原权利人土地相关权利的评估和交易提供便利。

三是拓宽和丰富项目融资渠道。为站城一体开发中的公益性、功能性项目提供银行贷款贴息。允许区域内原权利人以转让部分土地权利的方式引入外部开发主体或对外融资。支持发行基于站城一体开发项目的CMBS、REITs等资产证券化产品。

四是形成相关技术规范体系。在轨交站点及周边地区建筑空间多层标高与立体交通、平面布局分层调整和建筑空间上下对位、分离式消防设计等领域，加快制定完善相关专业技术标准。 

（翁毅系上海发展战略研究所研究人员，骆金龙系上海发展战略研究所科技战略研究部部长，副研究员，王玮系上海发展战略研究所研究人员）