深观察｜推进基层治理现代化，夯实国家治理的基石
万丈高楼平地起！自古以来，基层治理何去何从，都是大国治理必须要回答的基本问题。基层治理是国家治理的基本构件，也是支撑和巩固国家治理的重要底座，影响广大人民群众的切身利益，也关系到社会的和谐与稳定。近日，中共中央国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（下简称《意见》），引发了对于基层治理现代化的强烈关注。这是党和国家持续推进国家治理现代化的重要步骤，是谋划和部署基层治理现代化的纲领性文件，确立了基层治理现代化的框架、路径以及技术。可以预期，《意见》将会激发对基层治理现状的系统性反思，全面引领基层治理的改革和创新，深入推动基层治理的转型和升级。
大国治理，要在中央，事在四方，根在基层。正如《意见》开宗明义提出的，基层治理是国家治理的基石，统筹推进城乡基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，是深入夯实大国治理善政良治底座的现实要求，也是更好地满足人民美好生活需要的必由之路。实际上，不管是事项庞杂的社会治理，还是高屋建瓴的国家治理，最后都要落脚到基层治理上面来，看基层治理搞得好不好。党的十八大以来，党和国家高度重视基层治理，不断提出加强和创新基层治理的要求，确定了明显提高基层治理水平的重要目标。在推进国家治理现代化的战略目标下，中央专门出台推进关于基层治理现代化的《意见》，意味着国家治理的框架已经定型，方案更加成熟，目标更加明确，思路更加清楚，行动更加有力。
众所周知，在当代中国从乡村社会迈入城市社会的进程中，社会生产和人们生活都出现了革命性变化，基层治理也经历了史无前例的深刻转型，治理的理念、结构、过程和方式等都有了前所未有的变化。其中面对层出不穷的新情况和新问题，各地因地制宜推进了广泛的改革和创新，形成了大量富有特色的治理举措、机制和模式，具体如网格化管理、楼宇党建、民主恳谈（具体的形式包括社区议事会或小板凳议事会等）、乡贤治理、红色物业和群众自治等，从不同角度突破基层治理的困境，取得了良好的治理效能。但这些实践大多是分散作战，或者是非常笼统，什么都往框子里面装，或者是比较片面，只见树木不见森林，还存在着不协调和不均衡等问题。因此，《意见》的出台响应了基层治理的变革需求，拉开了加快推进基层治理现代化的序幕。
《意见》总结和提炼了基层治理的优秀经验，明确了基层治理现代化的主要路径和方法。首先，要将党的领导贯穿在基层治理的各层面和全过程，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，充分发挥党的功能和作用。其次，要减轻基层负担，做好放权赋能，规范治理和服务事项，提升服务能力，包括为行政执行能力、为民服务能力和应急管理能力等；再次，群众自治是基层治理的基本形式，要将广大群众纳入到基层治理中来，引导群众参与、支持和配合治理；然后，推进基层法治和德治建设，包括完善相关的制度规范，加强思想道德建设，发展公益慈善事业，促进自治、法治和德治的融合发展；最后，要顺应智慧治理的发展趋势，做好规划建设，整合数据资源，拓展应用场景，全面实现数字赋能，提高治理和服务的能力。
必须要指出的是，人是治理的关键变量。基层治理的逻辑起点是人，日常工作的对象是人，治理过程也主要是协调人与人的关系，最终目标则是要满足人们对于美好生活的需要。但人是具有多样性和复杂性的，既有遵纪守法有道德的人，也有违法乱纪蛮不讲理的人，而且人的需求不仅是可变的，也是具有弹性的，因而基层治理必须要头脑清醒，合理安排和协调相关资源，灵活运用多种多样的治理技术，全神贯注做好人的工作，精心安排好人和人心，协调好人与人的关系，包括琐碎而纠结的利益关系。这其中既要遏制好大喜功的冲动，比如过度地投入智慧化技术，带来不必要的浪费；也要避免一味强调特殊情况，比如财力和资源不足等，而沉湎于无所作为，凡事都是“等靠要”。
可以看到，数字化技术的快速发展及其应用，难以遏制地激活了基层治理的丰富想象力，创造了基层治理转型升级的重要契机。《意见》专门部署了“加强基层智慧治理能力建设”，提出了要做好系统规划、整合数据资源和拓展应用场景，以提高基层治理的数字化和智能化水平，提高基层治理的效能。实际上，城乡社会从街镇乡到社区等都在大力推进数字治理，建立了大量的数字化治理和服务平台，甚至社区治理都前所未有地应用AI技术，基层治理与智能技术正在紧密地绑定在一起。但技术从来不是万能的，基层治理主要都是做人的工作，经常需要面对面的互动协调，因此绝不能就简单地就技术谈技术，甚至是以技术手段替代或取消人工作业，助长懒政和怠政。
需要指出的是，随着国家力量自上而下的拓张，当前基层治理的正规化或制度化程度越来越高，而多样性和差异化程度则越来越低，特别是各种法规条例或规章制度不断出台，比如物业条例、养犬条例和村规民约等，决定性地定义和重构了基层治理的秩序。但这也难以避免地衍生出大量“内卷化”的问题，即许多事情看上去按部就班，环环相扣，井然有序，实际上却是胶柱鼓瑟，成本消耗过大，又是低水平重复。严格来说，基层治理很多都是鸡毛蒜皮的事情，利益关系非常细微敏感，治理过程充满了多样性、差异性以及不确定性，很难做到标准化，也不能简单粗暴地搞“一刀切”。因此，基层治理要注意给社会留下足够的空间，打造充满生机活力的社会共同体，维持秩序与活力的动态平衡。
总之，一切治理都是基层的，国家治理现代化应该是从基层做起，从社会的基本治理单元开始，一个都不能少，每一个都要好。基层治理既是做人的工作，也离不开人民群众的参与，必须要始终坚持以人为中心，使人们各得其所，各美其美，最终实现美美与共的大同理想。特别是，基层治理既是科学，具有普遍性和规律性；也是艺术，需要动态地协调错综复杂的利益关系；更是一项艰巨的系统工程，包含了政治、经济、文化等全方位的任务，因而必须要不断改革创新，科学谋划，系统推进，严格落实，夯实新时代大国善政良治的底座，深入完善中国特色的社会主义制度，全面彰显体现国家治理体系的特色和优势。（作者系上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、教授，博士生导师）