推进基层治理现代化的主要风险与基本路径
基础不牢，地动山摇，基层治理是国家治理的底座，事无巨细，关系到千家万户，影响着广大人民群众的切身利益。
近日，中共中央和国务院联合发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），这是党和国家首部系统性谋划和部署基层治理体系现代化的纲领性文件，清晰地阐明了基层治理现代化的指导思想，梳理了基层治理现代化的框架及其要件，也描绘和展望了基层治理现代化的前景，将为基层治理的转型和升级提供系统性指导，也将进一步激发基层治理的改革和创新，最终有助于全面夯实大国治理良政善治的底座。
基层治理现代化的探索
正如《意见》开宗明义所提出的，基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理体系和治理现代化的基础工程，是夯实国家治理根基的现实要求，也是满足人民美好生活需要的重要路径。国家治理与基层治理是两个不同层面的治理，各有不同的侧重，但又是相互影响的。作为整体的国家治理包含和规定了作为局部的基层治理，但国家治理又绝不是基层治理的简单相加，而是包含了全局性和整体性的品质。我们既需要用国家治理来框定、约束和引导基层治理，比如坚持和服从党的领导，也需要通过基层治理创新来推动国家治理的持续优化，比如促进基层社会组织的良性发展，提升公共服务的品质。
在过去的四十余年中，伴随着工业化、市场化和城市化的持续发展，当代中国社会快速从乡村社会迈入到城市社会，相应地，城乡社会经历了基层治理的巨大转型，其中最重要的变化就是原子化社会的来临，以及伴随而来的广泛的不适应甚至是治理失败。正如人们所经常看到的，面对大规模的流动人口、高度陌生化的社会关系以及日益敏感的利益纠纷，基层治理往往是手忙脚乱，乱象丛生，弊病百出，无从应对，也进一步衍生出了更为复杂的矛盾纠纷。这其中或者是复杂的治理形势带来了沉重的治理负荷，让基层治理不堪重负，疲于奔命，或者是错乱的基层治理难以解决层出不穷的治理难题，陷入自我消耗的恶性循环，降低了治理的效能。
基层治理的弊病激发了基层治理的改革和创新。为适应社会快速变迁的需要，各地基层党委和政府以及社区等都开展了许多有益的探索，打造了诸多具有典型性和代表性的治理经验，比如浙江省在城乡基层推进民主恳谈的实践，推动了基层协商民主的全面扩散；上海市出台了基层治理创新的“1+6”文件，探索超大规模城市基层治理转型的道路；北京推进实施“街乡吹哨·部门报到”改革，打通了基层治理的“最后一公里”。
虽然各地具体的改革和创新有所不同，但所要面对和想要解决的问题是大同小异的，主要问题都集中在治理主体权责不相称、治理过程梗阻滞涩、治理资源短缺以及社会力量缺乏参与等。诸如区域化党建、协商治理、红色物业以及应急管理等，从不同的角度纾解了基层治理的困境，但这些实践却还缺乏系统性和整体性，也存在着发展不均衡的问题，因此要求基层治理的全面升级。
警惕基层治理现代化中的风险
在当今数字化的时代，面对日益复杂的治理形势，基层治理现代化艰难繁重，需要将社会各个方面都吸纳进来，做到聚合资源，群策群力，打造共建共治共享的社会共同体。但必须要看到的是，基层治理现代化也是刚刚开始，还存在许多亟需解决的难题，比如健全防范涉黑涉恶长效机制、加强应急管理能力建设和实现智慧化治理等，能不能妥善解决好这些问题，决定了基层治理现代化的方向、目标和任务。
首先，要注意在信息技术应用与人工作业之间寻找平衡。当前基层治理也在经历广泛而深刻的数字化转型，从街镇乡到社区等都在大力推进智慧化技术的应用，甚至AI技术都已经应用到了社区治理中。《意见》专门部署了基层智慧治理能力建设，提出了要做好系统规划、整合数据资源和拓展应用场景，以提高基层治理的数字化和智能化水平，提高基层治理的效能。毋庸置疑，数字化技术对于跟进社会情况变化、促进民情沟通和优化服务流程等，都已经显现出了积极的效应。但值得警惕的是，技术不是万能的，基层治理更多都是做人的工作，很多时候都是面对面的互动和协调，因此绝对不能简单地用技术升级替代人工作业，甚至取消人工作业，助长慵政、懒政和怠政，而是要着力打造高素质的基层领导干部队伍，发挥他们的积极性和主动性，坚定地守护基层阵地，承担个人责任，贡献个人力量。
其次，基层治理现代化需要调和悬浮与下移之间的紧张关系。曾几何时，基层治理形成了大量所谓“悬浮”的问题，上下层级之间存在权责失衡，以至于带来“看得见的管不着，管得着的看不见”的后果。面对繁重的治理负荷，要想实现便捷而有效的治理，必须要推动治理要素的下沉。这不仅是让了解情况的人来解决问题，更要保证解决问题的人有解决问题的能力。自十九大以来，党和政府不断提出推动社会治理重心下移的要求，推动了基层治理人、资源和重心的下移。《意见》再次重申了治理重心下移的主张和要求，对执法权下沉和党员干部的下沉等做出了明确的规定。下移固然是非常必要的，也是基层治理的重要趋势，但也要注意基层是否具有“接得住”和“管得好”的能力，更要防止资源下移后所带来的错位和浪费，以及职权下移所可能带来的权力滥用。而且，将某些职权和资源保留在较高的层级，实际上也有利于实现专业化，提高统筹协调的能力。
再次，需要把握好常规管理和应急管理之间的度，避免小概率的危机绑架了常规性的管理，造成应急管理上不必要的过度投入，带来人力和资源的浪费。基层治理的情况非常复杂，日常管理的事务很多很杂，更多需要的是常规化的治理能力，特别是落实好上级部署和安排的各项工作。当前新冠疫情仍存在，基层治理树立忧患意识，突出应急管理能力建设问题，做到未雨绸缪，防患于未然，无疑是非常必要的。但不可否认的是，现代城市是复杂的生命有机体，不可避免会出现异常或意外情况。无论应急管理体系如何完备，人类从来不可能预料到所有的风险，更不可能将所有的意外都能拒之门外。这就需要理性地评估风险和意外及其后果，谨慎地选择容忍危机和意外的可能性，在常规管理和应急管理之间寻找合理的“度”，还要注意慎重抉择危机应对的合理层次，在相对较高的层级部署应急管理力量，以提高应急管理的权威性和有效性。
最后，要注意维持社会秩序与活力的动态平衡。从《意见》的内容不难看到，无论是强化党的领导，还是推进群众自治，制度化都是基层治理现代化的应有之义。《意见》不仅明确提出要推进基层治理法治建设，也在多个层面提到制度化的要求，比如制定村规民约和居民公约等。制度化建设建构基层治理的正式秩序，具有强大的穿透性、操作性和统辖力，可以打造井井有条和步调一致的秩序。但社会固然需要秩序，同样也需要活力。没有秩序的活力很容易导致一盘散沙，陷入集体行动的困境；而没有活力的秩序则是一潭死水，停滞不前。特别是，基层治理面对人开展工作，充满了多样性、差异性以及不确定性，很难做到标准化。因此，良好的基层治理必须要给社会留下自主的空间，打造充满生机活力的社会共同体，做到既有效度，也要温度，避免制度繁密带来的内卷化效应，防止热衷于折腾各种炫目的创新，警惕拘泥于制度、机制和流程，但却忘记了基层治理真正的问题、任务和目标。
推进基层治理现代化的路径和方向
就其内容来看，《意见》总结和归纳了当前基层治理的优秀经验，更给予了更为系统化的提炼和升华，从多个角度明确了基层治理现代化的路径和方向。首先，以人民为中心是基层治理现代化的基本立足点。《意见》的指导思想部分强调，要坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，确立了基层治理现代化的基本精神。
《意见》要求，坚持党对基层治理的全面领导，加强党的基层党组织建设，增强基层党组织的政治功能和组织力，把党的领导贯穿在基层治理的全过程和各方面，是推进基层治理现代化的根本遵循。这些要求进一步肯定了党建引领在基层治理中的特殊功能和地位，也为基层治理现代化提供了强大的思想引领、政治保障和组织支持。
再次，减轻基层的负担，大力向基层政权放权赋能，提升基层政府的服务能力，是新时代基层治理现代化的工作原则。根据《意见》的要求，加强基层政权的治理能力建设，必须要依法赋予街镇乡等基层治理主体更多的综合执法权、统筹协调全和应急处置权以及执法权等，拓展其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。而且，对于各种治理和服务事项，基层治理必须既要接得住，又要接得好，既要管得了，更要管得好。在当前数字化转型的潮流中，基层治理特别是要根据实际情况，利用网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，提供规范而高效的政务服务、公共服务和公共安全等。
最后，推进基层治理现代化必须要激发自治的活力。群众自治是基层治理及其运行的基本形式，也是维持基层社会活力的源头活水。根据《意见》要求，要建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治和德治相结合的基层治理体系，其中群众参与构成了基层治理体系的重要内容。为此，要加强村居委规范化建设，健全村民自治机制，增强村社区的组织动员能力，优化村社区服务格局，具体包括建立健全相关的制度和平台，运用村规民约、道德评议、志愿服务和邻里互助等机制，要将人民群众纳入到基层治理过程中来，引导群众参与、支持和配合治理。这些要求明确了群众自治的方向和方法。
严格说来，治理必然是地方的，也是基层的！基层治理现代化任重道远，绝不可能一蹴而就，也很难完全做到整齐划一。我们应该充分注意到基层治理的特殊性、差异性和不平衡性，注意防范和整治基层治理中的乱象和弊病，积极、谨慎、适度和系统地推进基层治理现代化。
（作者韩志明系上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、教授、博士生导师）