国研中心｜“校外培训乱象”新一轮治理思路和建议

校外培训并非东亚国家特有的现象，而是与学校教育一样在世界各国都普遍存在。治理“校外培训乱象”需要社会各方面、各有关部门共同努力。因此，有必要总结校外培训的影响因素，并在此基础上提出当前和今后一段时期引导校外培训规范有序健康发展的思路和建议。 

一、中国校外培训的基本现状及影响因素

（一）中国校外培训的基本现状

改革开放以来，中国校外培训大致经历了一个从学校走向市场，从校内补课走向校外培训，从线下延展至线上、融合和数字化转型，以及从零散走向普及的发展过程。对中国校外培训的历史研究显示，20世纪90年代以前，基本没有现在意义上的校外培训，更多的是公办学校内部开展的课业辅导以及零散的家庭辅导。1990年代以后，为迎合应试和进入重点学校的需求，在公办学校和教师的主导参与下，校外培训市场逐渐兴起。21世纪以来，在高校扩招、学校“减负”和禁止学校补课等政策推动下，校外培训的模式、内容和教学方法开始制度化，培训机构和学校携手“恢复”之前为学生减轻的课业负担。随着专业化、标准化和分工的深化，校外培训机构在资本市场上越来越有吸引力，市场规模也越来越大（如图1 所示）；加之更多法律法规禁止学校和在职教师提供课外辅导，培训机构和学校之间的关系也从最初的“共谋”变为“竞争”。2018年以后，国家进一步加大对校外培训的专项治理，但间接推动了更难监管的在线教育培训的发展，更多资本进入这一领域。

图1 中国校外培训市场规模（单位：亿元） 

2017年中国教育财政家庭调查数据显示，全国共有48.3%的中小学生参与了至少一类学科类或兴趣拓展类的教育培训。学科类的教育培训参与率随着学段递增呈现出增长趋势，且地区差异及城乡差异非常显著。从参与培训的科目来看，数学和英语最受欢迎，其次是物理和语文，化学、政治、历史和地理是校外培训较少的科目。从参与培训的强度来看，学期期间，小学生每周平均校外培训教育时长为6.4小时，而初中生和高中生则分别为5.4小时和5.2小时；暑假期间，小学生每周的平均时长为14.7小时，初中生和高中生分别为16.0小时和14.6小时。从培训的形式来看，线下的班级授课仍是主要模式，占比为85.5%，而一对一培训的占比为12.2%，在线辅导的不及1%。从培训的提供者来看，有超过75%的学生仅参与由个人提供的学科教育培训，参加由公司提供的占比为30%-40%，在职教师有偿补课现象较为普遍。

2020年国务院发展研究中心“中国民生调查”数据显示，子女处于义务教育阶段的家庭中，孩子参加主科课外辅导、培训班或请家教的占比为28.7%。其中，城镇为38.6%，农村为19.4%。从上一年度（2019年）孩子参加课外辅导班的总支出来看，超过5000元的占比为39.9%，超过1万元的占比为23.0%，超过2万元的占比为8.7%，超过3万元的占比为4.4%。其中，城镇依次为45.8%、26.8%、9.9%和5.8%，农村依次为29.0%、16.0%、6.6%和1.8%。

（二）诸多因素催生了校外培训需求

客观来说，校外培训是中国经济社会及教育发展的产物，诸多因素催生了这一需求，最根本的原因仍在于市场有需求、家长有需求、学生有需求。

首先，经过几十年的经济快速发展，家庭可支配收入不断增加，为购买校外培训服务提供了可能。

其次，独生子女政策使得家长可以把增加的收入更为集中到子女教育身上。

再次，社会竞争不断加剧，劳动力市场不断分化，传统文化对“勤学苦练”的重视，以及优质教育资源稀缺下家长对子女教育的普遍焦虑和不安，进一步推动了校外培训的需求。

提高成绩和升学是参加校外培训最重要的原因。中国民生调查（2020）数据显示，“学习还行，但想进一步巩固提高”“学习不好，需要参加”和“为了升学或能上想去的学校”分别排在子女参加课外辅导、培训班或请家教的原因前三位，占比依次为56.2%、26.0%和15.9%。

校外培训的需求部分源自社会阶层的分化，而校外培训机会的不平等又进一步维系甚至加大不同社会阶层间的差距。相较于学历至上又有能力为子女教育埋单的中等收入群体，贫困家庭及多数农村地区家庭的子女教育期望相对较低，家长对子女教育的参与也较少，更依赖学校教育，子女被强加的校外学习负担也较小。但同时，农村地区校外培训也更为缺乏，有校外学习需求的学生和家庭往往会求助于在职教师，以及近几年兴起的在线教育培训。

2020年突如其来的新冠肺炎疫情对中国的校外培训市场也产生了重要影响，迫使线下机构向线上加速转型，推动线上机构“跑马圈地”，促成了线上补习的大肆扩张。校外培训市场积极回应“停课不停学”，推出各种模式的在线培训。一些实力较强的校外培训机构，凭借其经验、资源、数据和工具优势，在不断深化与教育主管部门合作的同时，还通过免费课程进行品牌推广、获取流量，通过企业社会责任拓展公益服务范围，以及通过低成本、大规模网课的方式争夺低线城市用户和拓展市场；与此同时，更为昂贵的一对一或小班补习仍然为支付能力较强且重视个性化体验的家庭所青睐。 

二、思考和政策建议

在经济社会日益发展的今天，校外培训在一定程度上满足了人民群众个性化、多样化、终身化的教育需求，弥补了学校教育优质资源不足、教育方式有限等问题。但同时，校外培训的市场属性又使其过度迎合消费者需求，“坑班”“刷题班”“培优班”等超标超前培训严重增加学生负担，加剧教育不公平，影响学校教学进度，破坏教育生态，引发群体性焦虑，社会反映强烈，亟待加强治理。

需要强调的是，校外培训治理并不是要让校外培训机构全部消失，而是要疏堵结合、内外兼治，引导其规范有序健康发展，既不是超标超前、以“应试”为导向，也不是简单复制学校教育体系，而是回归教育初心，真正成为学校教育的有益补充，助力于学生差异化的教育服务。

（一）短期来看，要重点解决校外培训市场运行不规范问题

目前，中国校外培训机构实行“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则，区县教育行政部门作为校外培训机构的主管部门，合法的校外培训机构要先取得教育行政部门的办学许可证，然后到工商部门或民政部门进行分类登记。但社会上非法校外培训机构特别多，大多数校外培训机构以“教育咨询公司”“教育科技公司”等有照无证方式或无证无照方式存在。监管对象数量庞大、监管职能难以界定、监管信息难以畅通、监管内容难以核查、内部机构不健全、专业人才缺乏等问题，严重困扰校外培训机构治理各项政策的落地。

明确监管对象是规范校外培训市场的前提。建议参照上海市做法，由各省级政府出台文件，全面梳理各类培训机构的服务类型，将各类培训市场业务纳入统一管理范围，杜绝管理盲区。明确教育部门许可的范围限定在文化课程类教育培训机构并总体牵头协调培训市场综合治理工作，会同人力资源社会保障、民政、市场监管、文化旅游、体育、科技、卫生健康等部门，健全市、区、街镇联动的培训市场综合治理体系。市场监管部门牵头实施培训市场综合执法，集中行使原本由教育、人力资源社会保障、文化旅游、体育、科技、卫生健康等部门依法行使的涉及培训市场的有关行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括行政处罚案件的立案、调查、处罚等。

汇聚各方力量实现校外培训市场共同治理。尽快出台《校外培训机构黑白名单管理办法》，在促进校外培训市场信息透明的同时，进一步加大校外培训治理政策宣传力度，引导家长理性看待校外培训，不盲从、不焦虑。政府主动作为，强化部门职责，纳入绩效考核，层层压实责任；行业加强自律，发挥协会的社会监督作用；学校加强在职教师、闲置场地和合作办学项目管理；家长转变观念并参与治理，引导其甄别和选择正规校外培训机构。

对于发展历史短的新兴大型校外培训机构也要重点监管。一是加强课程、教研、师资监管；二是加强资本监管，预防可能出现的金融风险；三是加强侵犯知识产权、盗取公共教育资源牟利的治理，更好保护发展历史长、规范经营的校外培训机构以及政府数字化教育平台等公共资源的知识产权，以维系校外培训机构重视开展教研工作的动力；四是对于拓展教育市场的科技公司尤其要加强监管。

（二）长期来看，要推动学习内容回归校园，切实减轻中小学生负担，不断增强人民群众教育获得感幸福感

如前所述，校外培训的“私有性”在一定程度上进一步加大了城乡之间、富裕与贫困家庭之间教育资源分布的不均衡，也间接保持了重点学校的优势地位，不利于教育均衡发展，不利于教育公平。

推动学习内容回归校园。学校（尤其是公办学校）规定课程要开足开齐，提高课堂效率，优化考试频次，强化作业管理、优化作业设计、完善作业监控，切实减轻学生课业负担。校内教学内容要能够保证绝大多数学生顺利通过考核，满足绝大多数学生的升学需求。校外培训更多应解决学生多样化多层次教育需求，提供学校教育之外的特色化、差异化服务，而不是通过与校内教育相互“勾结”开办与招生入学挂钩的培训课程吸引生源。与此同时，学校也应加强与那些教研和科技投入高的校外培训机构的合作，利用其在教育科技、技术手段等方面的优势，创新校内教学模式。

做好课后服务并提高质量。学校是课后服务的主阵地、主渠道，为提高课后服务质量，政府应加大对学校相关人员（编制）、经费（工资）和制度（评奖评先等）保障。例如，政府可以通过购买服务的形式，在学校绩效工资之外给相关教师发放一定的劳动补贴。在延长看护时间的基础上，进一步丰富学生在校活动的内容，着眼于更好的发展素质教育，促进学生的兴趣特长，依托学校的专业力量，引进社会的专业力量，整合校外教育资源，提供更多个性化的课后服务。

更好推进基础教育均衡发展。深入实施义务教育优质均衡发展和城乡一体化基础工程，有效配置区域内城乡之间的教育资源，增加优质教育资源供给。积极推动信息技术和教育深度融合，以信息化为手段扩大优质教育资源覆盖范围，增进优质资源共建共享，探索通过远程教学、在线课程、平台互助与学习等数字化平台与技术推动教育均衡的有效路径。进一步优化幼升小、小升初等选拔性评价，淡化考试，优化命题导向，注重能力培养，堵住优质学校用变相考试、竞赛等进行选拔的口子，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员，张薇系华东师范大学课程与教学研究所教授、国际校外教育研究中心执行主任）