智库动态｜黄少卿：颠覆性技术创新时代，产业政策如何调整

结合“颠覆性技术创新”这个概念，谈谈我对中国产业政策范式转换的初步思考。 

一

谈产业政策范式转换，首先需要说清楚，我们一直以来实施的产业政策的范式是什么样的，有哪些特征，并且如何评价其成效。

过去很长一段时间以来，中国绝大部分产业和企业是远离全球技术前沿的。中国是一个后发国家，处在技术追赶阶段，其产业政策的一个重要目标是引进、吸收国外先进技术，并且对它们进行本土化。所谓本土化就是基于我们国家资源禀赋的特征来加以适应性创新。并且，利用这些引进的技术，通过规模化生产方式来实现规模经济，降低生产成本，提升中国经济全球竞争力，从而完成经济追赶的大目标。可以说，这是理解中国产业政策的逻辑起点。

中国在经济追赶阶段所实施的产业政策，其最大特征就是“选择性”特征。“选择性”不但指要选择具体的产业，也会选择具体的企业来完成追赶的政策目标。在此基础上，又衍生出一系列具体特征：1、目标主体上，产业政策偏好扶持大企业，尤其是国有大企业。大企业往往具有资本密集型特征，更加容易实现规模经济，或者是偏好扶持有政治关联的企业，包括民营企业，帮助它们尽快做大规模。2、工具选择上，产业政策偏好要素价格干预型政策工具——比如说压制利率和压制工业用地价格。中国在改革开放阶段，长期以来的经济政策一直具有金融压制色彩，我们也可以把金融压制政策理解为是为了和产业政策相配套而实施的。压制利率进行金融资源的配给，压制工业用地价格进行土地资源的配给，从而使被扶持企业降低其规模化过程中的成本。此外，各级政府也偏好运用鼓励企业收购兼并的产业组织政策来组建行业龙头企业，以达到规模化效果。3、行为导向上，产业政策偏好鼓励出口，或者说行业选择上偏好有利于出口的行业及其企业。因为规模化生产很可能导致我们难以依靠国内市场来消化其产量，必须要借助国际市场来完成。这三个方面都是选择性产业政策非常明显的特征。

如何评价追赶阶段的选择性产业政策成效？从结果来看，这个政策似乎颇有成效，毕竟中国已经成为世界上最重要的，全球产业链上制造环节占比最高的国家。为什么说这个产业政策相对有效？在我看来，两个因素降低了选择性产业政策的潜在出错概率。一是生产制造环节或服务环节本身具有规模经济特征。如果这个产业真的具有规模经济特征，对应的产业政策很可能会成功；二是在追赶阶段，成熟的前沿技术具有相对明确的技术标准和技术路线，降低了选择错误技术路线的可能性。技术相对成熟也意味着产生新技术的机会有限，减少了中小企业特别是新创企业具有的选择权，中小企业没有多大的机会成本。高铁的成功就明显符合这两个特点：规模经济和技术路线明确。高铁固定成本巨大，规模经济效应突出，而且高铁很多技术是在已有德国、日本的技术基础之上展开的，当然我们有自己的创新。因为这两个因素的存在，选择性产业政策成功的可能性大大提高了。

此外，选择性产业政策能够有效，还有两个原因。第一，中国在体制转型时期，中央和地方政府之间形成了一种权力分享型结构，央地政府的权力是高度同构的。我和合作者基于理论模型分析发现，在这种分享型体制下，地方官员为了兼顾政治升迁和个人物质利益，往往会扶持最有生产效率的企业，因为这是其最优行为策略。只有尽可能扶持有效率的企业，才会最大可能地实现企业家租金，而最大可能的企业家租金也意味着最大可能的官员权力租金。在这个意义上，官员选差的企业动力比较弱，这也是导致选择性产业政策效果不错的原因。

第二，选择性产业政策追求出口导向，而出口导向的内在要求是要发展具有比较优势的产业。选择性产业政策所挑选出来的很多产业的确是我们具有比较优势的产业。出口导向恰恰促进了中国参与全球分工，有利于提高企业生产效率和提升竞争力。

即便如此，我们并不能认为这种产业政策在资源配置上是帕累托最优的。原因如下：一是地方官员往往是在有政治关联的企业当中而不是在全社会去选择效率最高的企业，所以，这种选择本身包含削弱竞争的色彩。地方官员不能让跟自己没关系而更强的企业把自己选上的企业打趴下。这导致被选出来的企业一旦被保护起来以后，就会慢慢失去其既有效率，最后变成企业内部无效率——Ｘ无效率现象，这个现象会随着时间而产生越来越严重的后果。

二是选择性产业政策偏好采用对生产要素价格进行干预的政策工具，导致中国的出口虽然有比较优势，但又掺杂了绝对优势因素。降低生产要素的价格会降低企业的绝对财务成本，从而提升企业出口竞争力。这是人为创造的虚假优势，结果是企业的实际出口量或者说产业实际出口量往往是过度的，我们出口太多了。过度出口不但没有效率，而且诱发中国和国际上其他国家严重的贸易摩擦。这种现象跟选择性产业政策所使用的工具本身有内在的逻辑联系。

第三，价格干预型工具容易滋生寻租和腐败。因为优惠价格给你也是给，给我也是给，谁有政府关系就更容易拿到低成本资源，企业就会去寻租。寻租最大的浪费是寻租过程所消耗的生产要素和资源被白白损耗掉了。由此引发更加严重问题是，被公关的政府官员把追赶阶段选择性产业政策的某些目标——比方说要去追求更高水平的技术、追求规模经济——都放弃了，最后选出的不是有更高技术水平的企业，不是具有规模经济的企业，当然，也会导致被扶持企业规模过大而变得规模不经济。

所以，和计划经济相比，政府用选择性产业政策代替计划，这的确是一个帕累托改进的过程，提高了中国经济的资源配置效率，促成了中国经济在改革过程中得到快速发展。但是，和理论上的帕累托最优点相比，选择性产业政策的成效恐怕会有相当大差距。即便跟标杆国家比，如美国，这种产业政策缺乏效率也是显而易见的。最近公布的最新获得孙冶方经济学奖的几篇论文，其中有一篇是谢长泰和Klenow讨论中国和印度生产率与美国生产率相比有多大差距。他们发现，中国和美国的生产率差距大约在30-40%，显然这是相当大的差距。 

二

颠覆性技术创新的出现使得中国的部分企业、部分行业和原来技术先进国家有可能站在同一起跑线上。中国的选择性产业政策尽管产生了一定成效，但正面临着全面失效的危险。过去的成功为什么会成为未来的陷阱？对此，我想强调几点：

第一，颠覆性技术创新的确已经出现，或正在出现，如无人驾驶技术、5G技术。尤其是，现在中央非常关注的半导体行业，随着摩尔定律逼近物理极限，半导体制程节点已经来到5纳米，正在向3纳米前进，到达5纳米后，量子效应就要出现，从而导致硅基半导体集成电路器件功能失效。过去基于摩尔定律以提高晶体集成度来降低成本的技术路线必然要被打破，这一点是确定的。现在不确定的是，颠覆性技术新路线的方向在哪里？是开发新材料吗？碳化硅、氮化镓、氮化铝，还是金刚石？有这么多新材料可供我们去开发，但人类尚不知道哪个方向会有更好的发展。还是要开发新工艺，要把芯片架构搞得更复杂些？还是要引入新的设计理念，从单个系统集成到多系统多功能集成？现在这些方面都在被尝试，最终需要市场竞争来决定颠覆性技术的突破方向。

第二，颠覆性技术的不确定带来两个重大变化：一是规模经济不再重要，甚至是危险的。为什么？选择性产业政策一旦选错了技术路线，前面砸的钱就全军覆没了，甚至由此失去技术开发的先机。上世纪80年代，日本在高清晰电视上选择模拟技术就是一个惨重教训，今天对我们依然具有警示价值。对于目前中国5G发展战略的评价我更愿意持保留态度，因为我们并不知道中国的5G技术路线未来能否成为世界主导的技术路线。譬如，马斯克希望把上万颗卫星打到天上去，形成所谓“天网”，那个东西弄出来我们的5G网络的价值会面临巨大挑战。今天我们在5G上大量投入，未来到底会怎么样我们并不知道。也许有人会说，天网技术太超前了，就像当年高清技术电视要做模拟技术的时候，日本也有专家认为，数字技术要传输的数据量太大，短时间根本不能商业化。但谁知道一个非常小的公司，通过算法把压缩和解压缩技术搞出来了，迅速降低数据传输成本，最终碾压了日本的模拟技术,让日本此前10多亿美元的投资付诸东流。在技术前沿领域，我们谁都不知道未来会是什么技术真正有前景，这要通过竞争才能最终被市场筛选出来。由此，规模经济可能没那么重要，特别是颠覆性技术发展的最初阶段。

二是中小企业的选择权价值开始高度凸显，因为潜在最优技术路线很可能就掌握在某一个中小企业手里。因此，一个国家要在前沿技术竞争中取得优势，一定要发展足够多的中小企业。正是这些中小企业给出的方方面面的技术路线当中，存在着最有前景、最有希望的技术路线。所以，颠覆性技术创新时代中小企业的发展将变得非常重要。

这两个变化直接导致中国过去选择性产业政策的成功经验丧失价值，甚至恰恰会成为未来失败的根源和陷阱。我们最近一个研究发现，中国“选择赢家”的选择性产业政策实施的结果，就是被选中企业最后果然成了赢家。在高技术行业，政府补贴助推被补贴企业进行更多技术创新，成功地增加市场份额，从而提高了生产效率。但是，没有被选上的企业则出现了生产率下降，因为市场份额被窃取，甚至最终变成僵尸企业。问题在于，恰恰是这些没有被政府选上的中小企业，在颠覆性技术革命的时代里具有重大的选择权价值。如果说在追赶阶段，牺牲掉它们的价值损失不大的话，到了今天，我们要继续坚持选择赢家的产业政策就会非常危险。只有促进创新创业，尽可能多地发展中小企业，让它们快速成长起来，才能在经济发展中发挥出重要的选择权价值。由此，产业政策范式要实现从选择性向功能性的转变。 

三

功能性产业政策范式包括什么？特征是什么？有哪些政策诉求？我谈几个初步想法。

第一、政府必须要鼓励普遍性技术创新。我们团队还发现，一个行业能不能一般意义上拿到更多政府补贴，对于促进这个行业的技术创新是非常有效的。我们用平均补贴率来看功能性产业政策对一个行业生产效率的提升，发现政策相当有效果，哪怕在过去追赶阶段也是如此。换句话说，政府普遍性助推创新活动，帮助企业迈过创新死亡陷阱这件事情很重要。但是，怎么补贴还要做非常细致的机制设计。在我们看来，不应根据企业的某些特征去筛选被补贴企业，比如说投资金额达到多少，研究人员有多少，这些东西未必是重要的前提条件。而应该实施基于规则的财政支持政策，比方研发抵免税，你有研发投入我就给你抵免税。今后需要运用更多基于普惠规则的功能性产业政策工具。

第二、在以科学为基础的技术创新时代，颠覆性技术创新机会必须要建立在科学繁荣的基础上。最近中信出版社重新出版了范内瓦·布什的《科学：无尽的前沿》一书，这是科学政策的开创性著作，其中特别强调了企业开展技术开发得到的实用知识都是来自于科学资本，来自于科学本身的繁荣。因此，未来功能型产业政策要和科学政策更紧密地相结合。但是，当前中国的科学政策体系非常破碎，甚至是不科学的，导致基础研究过于薄弱，我们必须要意识到这一点。

第三、随着中小企业的选择权价值越来越凸显，未来功能性产业政策必须要和竞争政策进一步结合。如何构建有利于创业创新的营商环境，这是竞争政策的核心内容。目前，大量掌握各种新技术的中小企业被并购进大企业、大平台公司，由此其技术被雪藏，甚至直接遭到扼杀，这种行为一定要引起足够重视，有足够的监管措施跟上，反垄断监管越来越需要提上议事日程。

第四、科学繁荣和技术创新活跃都要依靠人才。科学和技术人才的培养在目前阶段显得越来越重要。这就要求功能性产业政策必须和人才培养政策更紧密地结合。

遗憾的是，当前中国上述各方面的制度环境都存在不适应的地方，导致激励扭曲。比如说，科学作为基础研究需要以政府的财政收入作为主要融资来源，并且政府不应该干预科学家的研究自由。但中国的情况是：政府给的钱很少，干预却很多。由此，科学家不得不从社会和企业获得财务支持，从而企业乃至政府的需求变成了科学家课题选择和研究活动的主导方向，导致科学活动背离了基于好奇心对自然及其一般规律加以探索这一基本目标。

再比如说科学家的考核、评价机制问题。按照范内瓦·布什的话说，科学家就不应该被考核，因为生成新思想所付出的努力是难以衡量的。对科学家成果进行评价可以，但是谁来评价？国际通行的规则是由学术共同体来评价，而不是由行政机构来评价。在中国，恰恰行政机构主导着对科学家的评价。外行管内行怎么办？数论文篇数是最简单、最有效的方式，一旦以论文篇数论英雄，大家便选择容易发表论文的研究主题，而那些具有基础性重大理论价值，而发表风险极大、研究成功风险极大的文章就不写了。从提高本国基础研究能力的角度看，这种不容易发表的文章、可能失败的研究一定要有人去做。当前激励机制下，我们的科学界可能发表了太多理论价值不大的文章。

此外，应用技术开发按道理应遵循市场化机制，从市场上取得融资。但是，恰恰在这个方面中国政府又给予了太多支持，从中央到地方，各级政府设立了无数技术创新基金，鼓励企业搞应用技术开发。企业来申请，只要符合政府设定的目标就给钱。导致哪个产业的政府基金规模越大，这个产业就越没希望。因为企业的研发目标不是为了讨好市场，不是去开发符合市场需求的产品，而是为了讨好政府，能够拿到政府基金。这样就出现了一个非常荒唐的现象：中国有大量的技术成果被开发出来以后要等着转化。如果技术开发研究一开始就是按照市场需求进行的，何来需要市场化转化？技术开发出来后还要大力搞市场化转化，恰恰意味着这种技术开发一开始就没有遵从市场需要，这是制度扭曲带来的问题。

总之，要想在颠覆性技术创新时代转向功能性产业政策范式，重要的是需要转换政府职能以适应新的要求。如果政府职能转换和体制改革不能往前推进，过去的经验就会成为未来失败的最重要来源。中国经济的可持续发展就一定会遇到非常大的困难，甚至落入陷阱。

（作者黄少卿系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，本文系作者6月23日参加江飞涛团队《理解中国产业政策》发布会的演讲。）