理论动态丨延迟退休：十年研究，终需落地
近日，人力资源和社会保障部印发《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》。
《规划》指出了我国人力资源和社会保障事业“十四五”期间面临的多方面压力，其中之一是：人口老龄化程度持续加深，新退休人数将超过4000万人，劳动年龄人口净减少3500万人，社会保障制度的可持续发展面临挑战。这意味着，今后五年间，我国平均每年将增加800万退休人员，这一数字远多于2020年新增的452万人。
相应地，《规划》提出：“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，逐步提高领取基本养老金最低缴费年限。”
所谓“渐进式延迟法定退休年龄”，即人们俗称的“延迟退休”。在今年提交十三届全国人大四次会议的政府工作报告以及由本次全国人大会议批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，相关表述均为“逐步延迟法定退休年龄”。
种种迹象显示，退休年龄延迟已箭在弦上，但也一定是“逐步延迟”、“渐进式延迟”。那么，退休年龄延迟是怎么回事，为什么一定要延迟，具体又该如何有条不紊，推进相关工作？
新中国退休制度的演变
1950年3月15日，政务院（国务院的前身）仅针对过去没有退休金的铁路等单位的人员，出台了新中国成立初期的首部退休法规，即《关于退休人员处理办法的通知》，其中规定，男女职员的退休年龄为50岁以上。
1951年2月23日，政务院第七十三次政务会议通过的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国成立后的第一个劳动保险法规，其第十五条规定，国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关（雇佣工人与职员均在100人以上）的职工，男工人/职员年满60岁、女工人/职员年满50岁为退休年龄。
对从事繁重任务和有害身体健康工作的工人和职员，《条例》降低了他们享受养老金待遇的退休年龄要求，即男工人/职员、女工人/职员退休年龄分别为55岁、45岁。
1953年，政务院对该《条例》作了修正，未变更工人、职员的退休年龄条件，仅进一步扩大了覆盖范围。
1958年2月6日，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》将女职工的退休年龄调整为55周岁，并允许因身体衰弱丧失劳动能力且经劳动鉴定委员会确定或者医生证明不能继续工作的人员，在满足一定工作年限和年龄的情况下提前退休。
1962年7月16日，国务院公布《关于处理资产阶级工商业者退休问题的补充规定》，对国营、公私合营企业中资产阶级工商业者的退休年龄作了“男年满60周岁、女年满55周岁”的规定。
“文化大革命”时期，养老保险工作中断，大批具备退休、退职条件的企业职工无法按时退休，退休制度走向“终身制”。同时，部分中老年职工存在“不该退休而退休”情况。
1978年6月2日，国务院公布《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》与《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。据这两部暂行办法，男性、女干部和女工人分别于60岁、55岁和50岁退休; 从事一些有害身体健康的行业的劳动者，或经确认丧失劳动能力者，退休年龄为男年满50岁、女年满45岁。
1980年代，领导职务终身制得以废除；同时期，少数知识分子、骨干技术人员、副高职称以上专家，以及具有高级职称的女专家、处级以上女干部被允许延迟退休。1990年代末的国企改革中，一些情况特殊的劳动者有机会提前退休。
但改革开放后至今，除在以上少数特殊情况下劳动者可以提前退休或延迟退休之外，一般来讲，绝大部分在城镇部门就业的劳动者都需按上述两部暂行办法规定的年龄退休。
延迟退休动议的由来和变化
新世纪以来，伴随经济突飞猛进的是，我国进入老龄化社会，且老龄化情况日渐加剧，相应导致养老保险基金支付压力与日俱增，延迟退休年龄的动议由此而来。
2000年，我国60岁及以上人口达1.32亿人，占总人口的10.32%，超过国际上定义老龄社会的标准即10%。其中65岁以上人口达0.88亿人，占总人口的6.96%，临近国际上定义老龄社会的标准即7%。这意味着，21世纪初，我国正式迈入老龄社会之列。
2005年，在我国城镇地区，离退休人员与在职劳动者数量之比为1:3.004，也就是说，需要3.004名在职劳动者供养1名离退休人员(可以对照的是，该比值1982年为1:10.1，1990年为1:6.1，2000年为1:3.296)。同年，养老金亏空高达576亿元( 2000年为357亿元)。
这样的情况导致我国“未富先老”问题开始凸显，养老保险基金支付压力与日俱增。于是，业界陆续出现了延迟退休年龄、统一男女职工退休年龄等呼声。
但2004年9月，2005年12月，当时的劳动和社会保障部负责人先后对《人民日报》表示，我国不会延长或调整退休年龄。具体意见是，国家会通过财政补贴、扩面征缴等手段弥补养老基金不足的问题；在当前国情下，退休年龄的延长并非刻不容缓，此时首要任务应是执行好现有规定，控制提前退休。
2010年9月，人力资源和社会保障部负责人向《人民日报》表示，我国暂时不会调整退休年龄，有关部门目前只是在研究一些“延迟退休”的建议。当年，我国60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口的13.26%；其中65岁及以上人口为1.19亿人，占总人口的8.87%。相较于2000年，老龄化态势继续发展。
2011年3月20日，在中国发展高层论坛年会上，时任人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，虽然从应对人口老龄化和长远发展来看，延迟退休年龄应该是一种选择，但是涉及中国的人口、就业、不同利益群体的诉求等问题，因此还有待全面、慎重和积极的研究。
2012年6月，人力资源和社会保障部负责人继续向《人民日报》表示，“退休年龄不会立刻调整”。同月，由人力资源和社会保障部、国家发改委等部委制定，国务院批转并要求各地执行的《社会保障“十二五”规划纲要》正式提出，立足当前，着眼长远，“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。这是官方文件首度表达对“延迟退休”动议的接纳，尽管使用了更为委婉的措辞，因为从法理上讲，“延迟领取养老金”正意味着延迟退休。
2012年7月，在一个应对人口老龄化的战略研讨会上，逐步延迟退休年龄的建议被更多学者提出。中国社会科学院数量经济与技术经济研究所分析室主任李军在这个研讨会上表示，预计到2050年，我国15岁到59岁劳动年龄人口将下降到7.1亿人，比2010年减少约2.3亿人。2030年以后，我国劳动力供给将出现严重不足。相关意见在大众媒体上广泛传播。
尽管如此，最高决策层依旧审慎。关于延迟退休，2013年11月十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”；2016年7月发布的《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》中的表述是，“制定出台渐进式延迟退休年龄方案”。
从“研究制定”到“制定出台”，似乎预示着延迟退休具体方案的出台已经箭在弦上。但如我们所见，这个方案并没有在“十三五”时期落地。
到2020年，我国60岁及以上人口已达2.64亿人，占人口总量的18.70%；其中，65岁及以上人口为1.9亿，占人口总量的13.50%。相较于2010年，老龄化程度继续加深。
2000年至2020年，我国人口平均预期寿命从71.40岁提高至77.3岁，延续了自改革开放后不断提升的趋势。人均预期寿命的持续提高，意味着单人领取养老金的年限延长，这会加重养老金负担。
这期间，我国15至59岁劳动年龄人口占总人口比重，自2012年（69.2%）首度出现下降后，大致持续降至2020年的63.35%。在城镇地区，离退休人员与在职劳动者数量之比，从2010年的1:3.077持续上升至2018年的1:2.552（仅在2011年有小幅回落），这意味着，平均每个在职劳动者需要赡养的退休人口数量在持续上升。
简言之，新世纪以来，我国进入老龄社会，且老龄化程度不断加深，同时，劳动年龄人口不论是数量还是占总人口的比重，大体都呈下降趋势，全社会养老负担在不断加重，延迟退休年龄势在必行。这段时间，延迟退休首先成为学界动议，进而得到决策层响应，但迟迟处在研讨阶段，未能落地。
延迟退休的巨大必要性和负面效应
学界的较一致意见是，从当前我国人口发展模式、劳动力供给状况、养老金支付压力来看，有必要以渐进方式延迟退休年龄，以舒缓养老金支付压力。
2016年，人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所所长莫荣曾向《人民日报》记者介绍称，全球170个国家或地区的退休年龄可以分成三种情况：一是发达国家普遍执行65岁以上的退休年龄，有的甚至达到70岁（以色列）；二是少数经济落后的小国，执行的是低于60岁的退休年龄。三是大多数发展中国家实行的是60-65岁之间的退休年龄。
据此，不论与发达国家还是发展中国家比较，我国目前实施的退休年龄也都有可以延迟的空间。
在其最新发表的研究中，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文研究员假定，从2022年开始实施延迟退休，第一步是女性工人退休年龄每三年提高一岁，由50岁提高至55岁；第二步，当女性职工延迟到55岁时，男性开始启动延退改革，按照每三年一岁同步提高退休年龄；第三步，最终达到男性65岁退休和女性60岁退休的结果。进而，郑秉文研究员从退休人数、制度赡养率、基金收入和支出四个维度，分析比较了退休年龄延迟和没有延迟对养老保险制度可持续性的影响情况。
从退休人数上讲，2019年，我国退休人口为1.02亿左右。如果不进行延迟退休改革，到2050年，我国退休人口就有将近2.78亿，而如果延长退休年龄，届时总退休人数为2.1亿左右，可减少五六千万退休人口，区别巨大。
从赡养率来看，2019年，我国缴费赡养率（已退休领取养老金的人口与还在缴费的人口数量之比，数值越小意味着养老保险基金所面临的支付压力越轻）是47%，到2050年，这一数字会达96.3%，这意味着几乎一个劳动者赡养一个退休者。而如果采取延迟退休政策，到2050年，缴费赡养率将达65.5%，比不改革的情况好得多。
从基金收入的角度看，如果不实施延迟退休改革，到2050年，企业职工基本养老保险基金收入将达到23.6万亿元；如果改革，这笔收入将增加到24.8万亿元。
从基金支出的角度看，如果不改革，到2050年，企业职工基本养老保险基金支出将接近35万亿；如果改革，基金支出则降至28亿元，可以减少7万亿元的压力。
据上述计算，延迟退休年龄对提高养老金制度的可持续性而言意义重大，从一个侧面证明了延迟退休年龄的必要性。
但一些学者也指出了延迟退休年龄在微观层面的负面效应。
北京大学光华管理学院教授龚六堂与其合作者发现，延迟退休年龄挤出了老年人的隔代抚养时间，这将对人力资本产生两个方向相反的影响。一方面，提高年轻人的生育机会成本，在数量和质量替代关系的作用下，年轻人会降低生育率，提高子女的平均教育投入，这将促进人力资本积累。另一方面，降低年轻人的劳动供给时间，在干中学效应的作用下，年轻人会更慢积累工作经验和工作技能，从而阻碍人力资本积累。
在这两种渠道作用下，存在使经济增长最快的最优退休年龄，即：在退休年龄较低时，延迟退休年龄将促进人力资本积累，即使人口增长放缓仍能提高经济增长率；但在退休年龄较高时，延迟退休年龄将阻碍人力资本积累，降低人口和经济增长率。
复旦大学经济学院教授封进与其合作者发现，相比于父代超过退休年龄之前，父代超过退休年龄之后，子代生育概率会提升6到9个百分点，提高的幅度为44%-61%。这一发现意味着，父辈退休年龄延迟影响到子代养育行为，导致子女生育年龄相应提高，因生育能力随着女性年龄增长而自然下降，延迟退休年龄将不利于生育率的提高。
在人口老龄化背景下，延迟退休年龄是大势所趋，另一方面，提高生育率也是应对人口老龄化的重要措施，但该研究表明，这两方面的政策目标可能存在冲突。
十年研究，终须落地
《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》是对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中有关人力资源和社会保障领域战略任务进行细化落实的指导性文件。
尽管中央政府职能部门表态“正在研究”有关延迟退休的改革动议已有十年以上，但关于这项改革，以上两份最近的文件所给出的仍只有“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则”。这从一个侧面昭示了延迟退休改革的千头万绪和艰难曲折。
万事开头难，只要肯攀登。纸面研究不能无休无止，着眼于我国现代化事业的健康行进、亿万人民的福祉和中华民族的永续发展，这项改革应该尽早启动。
参考资料（仅列学报论文）：
郑秉文：《延迟退休年龄对养老金制度可持续性的意义》，《社会治理》2021年第4期
银昕：《延迟退休还要迈过多少法律关？》，《法人》2021年第4期
郭凯明、余靖雯、龚六堂：《退休年龄、隔代抚养与经济增长》，《经济学（季刊）》2021年第2期
封进、艾静怡、刘芳：《退休年龄制度的代际影响——基于子代生育时间选择的研究》，《经济研究》2020年第9期
朱华雄、阳甜：《新中国成立以来法定退休年龄思想演进与展望》，《社会保障研究》2020 年第5 期