国研中心｜金融业高水平对外开放的障碍与政策建议

一、近年来中国金融业对外开放的进展

近年来，中国金融业对外开放步伐不断加快，特别是依托自贸试验区和自贸港、北京市服务业扩大开放综合试点以及内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排（以下简称CEPA）等开放模式加快制度创新探索。自贸试验区外资准入负面清单中金融业准入限制措施大幅减少；北京市服务业扩大开放综合试点给予金融专业人士从业、金融科技和绿色金融产品创新、外汇和人民币跨境业务开展等更大力度支持；CEPA框架下签署的《投资协议》和《经济技术合作协议》也推出金融业七方面的开放措施。

2018年以来，国务院金融委、人民银行、银保监会和证监会先后出台44条银行业和保险业开放措施，包括放宽外资股比限制、降低开业条件、允许设立分支机构、放宽营业范围和业务类型等，实质性降低了金融业外资准入门槛和经营限制。

总体来看，中国金融业开放取得了一定成效。根据OECD服务贸易限制指数（以下简称STRI指数，该指数取值介于0—1，数值越小表示开放度越高。）的评价结果，2019年中国银行业和保险业STRI指数评分比2014年分别下降0.02和0.04，降幅分别为4.9％和8.5％（见图1）。

图1　2014—2019年中国银行和保险业STRI指数评分的变化   
资料来源：根据OECD的STRI数据库计算整理而成。

二、当前中国金融业对外开放存在的突出问题

（一）总体开放水平依然不高

中国金融业开放水平总体不高，低于发达国家以及部分发展中国家，与中国经济体量和国际影响力不匹配。2019年，中国银行业和保险业STRI指数评分分别为0.390和0.430（见图2），比OECD平均水平分别高0.186和0.238，开放水平在46个样本国家中排名第42和43位。

图2　2019年代表性国家金融业STRI指数评分
资料来源：根据OECD的STRI数据库计算整理而成。

（二）外资准入和竞争壁垒方面的限制最为突出

从STRI指数反映的情况看，中国银行业和保险业开放的主要限制集中在外资准入和竞争壁垒方面，自然人流动、监管透明度和其他歧视性措施方面也存在一定程度的限制（见图3）。

图3　2019年中国银行和保险业STRI分项指数评分情况
资料来源：根据OECD的STRI数据库计算整理而成。

中国金融业外资准入门槛显著高于OECD国家。2019年，中国银行业和保险业STRI指数中外资准入限制分项指数评分分别为0.220和0.230，比OECD平均水平高0.136和0.142，在46个样本国家中排名第42和43位（见图4）。竞争壁垒较高是影响中国金融业开放的另一主要障碍。2019年，中国银行业和保险业STRI指数中竞争壁垒分项指数评分分别为0.090和0.100，比OECD平均水平高0.054和0.083，在46个样本国家中排名最后，与美国（银行业无限制）和英国、德国（保险业无限制）差距较大（见图5）。

图4　2019年代表性国家金融业STRI指数中外资准入限制评分
资料来源：根据OECD的STRI数据库计算整理而成。

图5　2019年代表性国家金融业STRI指数中竞争壁垒评分
资料来源：根据OECD的STRI数据库计算整理而成。

 （三）现有开放举措与国际制度标准还存在差距

一方面，很多开放措施未能有效转化为国际通行的制度和标准，相关法律法规调整不及时，导致国际社会对中国金融业开放水平的直观认识存在一定滞后。例如，部分金融产品创新已由审批制改为备案制，并且备案产品范围在逐步扩大，但是该项改革内容未能在现行的《银行业监督管理法》中体现，导致STRI指数对中国该项评价仍为“限制”。又如，新实施的《外商投资法》严格限制政府采购中的不公平竞争行为，但《政府采购法》中相关表述未及时修订，导致外资误解和困惑，因此中国政府采购仍被认为限制金融服务贸易。

另一方面，原则性、鼓励性的政策依然较多，政策的针对性和可操作性有待加强。这主要反映在各类开放平台的金融业开放上，大部分开放举措仍在国家政策法规体系范围内推动，一些举措仍停留在指导意见层面，对改革需求最迫切、最关键领域的创新突破不足。

（四）部分开放举措对外宣传解读和国际交流还不充分

例如，2019年修订后的《外资银行管理条例》允许外资银行承销金融债、政府债等业务，但2019年STRI指数中“部分银行服务为国内供应商保留”评价依据内容未及时更新。另外，随着《外商投资法》实施，外资许可证分配中的经济需求测试、外资审查中考虑经济效益的限制将取消，外资企业获得许可证的标准也逐步迈向内外资统一，但这些改革措施和内容尚未体现在STRI指数评价之中，开放成效还未被国际充分认知。在国际标准方面，国家会计准则已与国际会计准则（IFRS）进行了实质性融合，也正在加快推进形式融合，但STRI指数依然显示中国会计规则“偏离国际标准”。

三、中国金融业对外开放面临的主要制度障碍

（一）外资金融机构设立分支机构和拓展经营范围存在限制

一是设立分支机构门槛较高。中国规定外资银行设立分支机构时，拨给各分支机构营运资金的总和不得超过总行资本金总额的60％。巴西、俄罗斯、印度等发展中国家为保护本国银行体系，大多对银行设立分支机构也进行限制，但OECD国家一般对银行设立分支机构不设限制（美国除外）。另外，中国对外资寿险、产险和再保险公司设立分支机构均设有最低资本金要求，OECD国家通常无此要求或仅对寿险公司有要求。

二是经营范围存在限制。外资银行和保险公司申请业务许可证的标准更为严格，而OECD国家对内外资要求基本一致（美国、瑞士除外）。

（二）政府在一定程度上影响公平竞争和干预市场

一是产业政策影响银行业公平竞争。中国银行业存在定向贷款计划，《商业银行法》规定商业银行应根据国家经济社会发展的需要，在国家产业政策的指导下开展贷款业务。从国际上看，OECD国家不存在明示的产业政策内容。随着一国市场经济发展水平提高，选择性产业政策逐渐向普惠性和功能性转型，对竞争政策的重视程度加强，相对刚性的定向贷款计划可以向更加柔性、灵活的方式转变。

二是金融机构新产品和服务存在比较广泛和严格的审批。银行和保险公司创新的产品、服务、费率和费用，需获得监管机构批准后才能发行。从国际上看，美国、英国、法国等金融市场发达、金融创新活跃的国家更多采取的是备案制，基本不对银行业务创新进行审批，部分审批也只限于寿险产品。

三是国有金融机构改革有待进一步深化。从国际经验看，多数国家政府通过控制大型银行间接影响金融市场，中国政府也控制市场份额较大的银行，这是维护金融稳定的必然要求。但在保险业，多数国家政府对大型险企的控制较弱，而中国政府对寿险、非寿险和再保险市场均控制市场份额较大的险企，国际上仅法国、俄罗斯、印度等少数国家与中国情况类似。

（三）对数据跨境流动的限制较为严格

一是为维护汇率稳定和防范风险，中国对个人资金跨境转账进行了严格限制，进而影响外资银行和保险机构开展业务。从国际经验看，OECD国家中仅韩国和冰岛两国、发展中国家中仅印度、俄罗斯和南非三国设限。

二是中国金融业对数据跨境流动的限制在46个样本国家中最为严格。中国一直遵循WTO关于金融信息数据保护和跨境流动的规定，各自贸试验区也坚持遵守所签订的关于金融信息数据保护及跨境流动的相关协定。但是，中国金融信息数据保护及跨境流动仅有一些原则性的规定，与国际经贸新规则的具体条款存在差距。从国际比较看，中国是唯一在法律层面明确禁止数据跨境传输的国家，也是唯一在数据跨境流动方面的五项措施评分全部显示为“限制”的国家。

（四）对外资存在一些其他限制性规定

一是禁止外资银行通过发行国内证券进行融资。从国际上看，OECD国家均无限制，发展中国家中也仅印度、南非设限。

二是不允许外资保险公司以外币承保。现行的《外资保险公司管理条例》要求外资保险公司在中国境内经营保险业务应当以人民币计价结算。OECD国家通常允许接受外币账户作为保单结算账户，仅冰岛、哥伦比亚以及俄罗斯等少数国家设限。

三是限制外资保险公司再保险分出业务比例。中国规定临时再保险合同转让风险不得高于承保风险的20％；除特殊财产险种外，分配给再保险人的每个风险单元比例不得超过直接保险合同溢价的80％或分担的保险责任限额。OECD国家通常不限制外资保险公司分出比例，发展中国家中仅印度、泰国设限。从中国实践看，此规定也未在实际业务中发挥指导作用。

（五）营商环境仍有进一步提升空间

根据世界银行的营商环境指标，2019年外资银行和保险公司在中国开办企业时完成所有法定程序需要的时间超过9个工作日，高于24个OECD国家以及俄罗斯、南非等发展中国家。此外，中国商业银行破产的法律法规还不完善、破产清算成本较高，外资银行在中国解决破产所需花费为其资产的22％，高于国际平均水平。

四、政策建议

第一，完善公平竞争的市场环境。全面落实《外商投资法》，加快清理现行法律法规中与《外商投资法》不衔接的规定，研究引入“竞争中立”条款。完善公平竞争审查制度，优化产业政策中关于定向贷款计划的表述方式。按照内外资一致原则，统一外资企业获得许可证的标准。深化政府招投标和采购制度改革，清除各类显性与隐性壁垒。取消对再保险分保比例的不合理或已经不实际执行的限制，探索和研究外币承保。

第二，提高市场主体创新活力。探索银行新产品、服务、费用等由审批制改为备案制，加强事中事后监管，完善多元纠纷解决机制。加快推动车险、一年期以上信用险、保证保险等产品由审批改为备案，扩大备案管理适用范围。稳步放宽外资金融机构在国内市场投融资限制，进一步完善利率的市场化形成机制，全面推进保险费率市场化改革。

第三，探索数据跨境流动。强化监管部门与金融机构等信息共享，在确保数据流动安全可控的前提下，扩大金融数据领域开放，保证金融机构合理的信息需求。加快完善金融数据分类、确权、交易、安全等方面规则和要求，积极参与跨境数据流动国际规则制定。在国家数据跨境传输安全管理制度框架下，在自贸港、自贸试验区等开放平台加快开展数据跨境传输安全管理试点，探索与数据保护制度相对完善的国家试行金融数据跨境流动规则互认。

第四，持续优化营商环境。进一步缩短企业开办时限，健全问题金融机构的处置机制，建立市场化、法治化的保险机构退出机制，稳步降低商业银行破产成本。

第五，加强国际制度规则衔接。对标国际制度规则，将国内改革措施尽快落实到法律法规层面。加快全面清理、修改废止与《外商投资法》不符的法律法规、规范性文件。加快推进IFRS与中国企业会计准则衔接工作，深入参与国际财务报告准则制定，推动中国会计准则与国际标准趋同。

第六，加强对金融业开放政策的对外宣传解读。深入理解OECD国家在推动服务业开放和规制改革方面的实践，密切与OECD等国际组织的合作交流，全面客观评价中国金融业开放进展。建立更加深入的国际交流机制，推动国际社会更及时、客观了解中国金融业改革和开放发展的动态。

此外，还要坚持对等开放原则，完善宏观审慎监管框架，统筹推进金融业开放和资本项目开放，提升金融机构治理能力和竞争力，并高度重视防范化解开放中可能的金融风险。

（作者王念系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员）

附表一：银行业服务贸易限制情况

附表二：保险业服务贸易限制情况