编译局｜《外交》杂志：平权行动起作用了吗？

        美国人倾向于将平权行动（affirmative action）视为独一无二的美国惯例：它是民权运动的自然结果，主要意在改善非洲裔美国人的经济机会，这些美国人在隔离和公开歧视黑人的时代结束之后很久，仍持续遭遇平等方面的障碍。作为1964年民权法案的一部分内容，美国政府开始实施平权行动相关政策，这是事实。州机构和公立大学很快就遵照执行。随着这些计划扩充到帮助其他群体，如妇女、土生美国人以及西班牙裔美国人，平权行动开始显得像是特别适合西方自由民主制度的一种战略，竭力要调和自由民主制度的理念与其历史。

        但事实上，平权行动是一个全球现象，不同国家出于不同原因以不同方式都曾加以实践——但其目的总是应对不平等的状况。比如，在马来西亚，联邦政府在订立土地合同、大学录取和提供公务员岗位方面给予马来族人和其他土生群体以优先机会，采取了涉及领域广泛的政策来提升他们的待遇，因他们在历史上的社会经济地位低于该国的华裔和印度裔公民。在印度，宪法为遭受几个世纪歧视的两大群体即较低级的种姓和部落社群，在大学、公务岗位和选举产生的议会中确立了慷慨的人头指标。（泰米尔纳德邦将接近70%的本科生位置预留给了那些属于“落后阶层”的群体。）种族隔离制度终结之后，南非政府推行了多项政策，旨在缓和南非不同族群之间在社会经济地位方面根深蒂固的悬殊局面。

        对比不同国家间的平权行动并非易事。尽管大多数平权计划旨在让历史上身处不利地位的群体受益，但这些群体本身的情况存在显著区别，每个国家平权路线的细节也是如此。甚至在国家内部，平权行动相关政策的应用也不一致，这在很大程度上是因为，在谁够资格方面存在争议。比如在印度，有关遴选后给予优先指标的主要群体之一“其他落后阶层”（Other Backward Classes），其定义在各邦之间有所不同，并曾引发热烈争论。而即便当人们在谁属于哪个群体上意见一致，资格仍然会是一个棘手事项。比如在南非，该国华裔人士援引他们在种族隔离年代遭遇的歧视，要求被纳入到平权行动相关政策当中。2008年，南非比勒陀利亚高等法院判定，1994年之前到达南非生活的华裔人群与其后代一样适用平权政策，这一裁决有利于华裔人群。

        但是，抛开诸多差别，可以说全世界的平权行动计划取得了相似的成功，也受困于很多同样的失败。大多数政策在缩小经济不平等方面取得了成功，尽管这些成功并不如决策者希望的那样显著。在推动社会融合方面，记录是喜忧参半的：尽管一些证据显示，随着经济不平等现象减少，种族骚乱发生的可能性降低，但平权行动相关政策往往是强调而非消弭了族群分立。最负面的效果通常是在政治领域：在很多国家，原本是要帮助社会地位低下人群的政策已被政治精英腐蚀，他们以对自身有利的方式操作体制，阻碍任何改革的尝试。

        平衡这一不那么令人印象深刻的平权记录的这样的现实：在多种族社会，平权行动已在国家建设过程中发挥了不可或缺的作用。在西方，人们通常认为，国家建设只会发生在后殖民地社会，或者是那种正从近来紧张的社区间冲突中恢复的地方。事实上，由于移民的存在、人口特征的变动以及人们对身份和族群（ethnicity）的看法发生转变，如今繁荣的西方国家也在经历一种缓慢的国家建设，与此同时，人们对成为“美国人”、“英国人”、“荷兰人”意味着什么的看法也逐步演变。结果是，在马来西亚和印度这样的地方，平权行动在构建国家身份过程中所发挥的作用或许与美国这样的地方更加相关，其关联程度超出了大多数美国人的认识。

        然而，为使平权行动的收益超过其造成的伤害，相关计划必须有效针对贫穷人群。只令少数精挑细选的人士摆脱贫困或被精英人群腐蚀，这样的平权计划将既无法减少不平等，也不能巩固国家。在最好的情形下，这样的计划将迅速失去民众的支持；在最坏的情形下，它们将损害它们原先意在强化的社会架构。

助一臂之力

        有关平权行动相关计划业已收获部分成功的最佳例证，可能出自马来西亚。在英国的殖民统治下，马来西亚的华裔和印度裔公民受到优待，代价是牺牲被统称为 “本地人”（bumiputra）的土生马来人和其他土生人群的利益。马来西亚独立之后，占人口大约一半但仅拥有该国一小部分财富的本地人愈发不满，1969年，族群骚乱爆发，数百人遇害。政府方面的回应是，着手实施新经济政策（New Economic Policy），该政策对土生人群在获取贷款、公共公司股票、大学录取机会以及政府工作机会和合同方面予以优先照顾。

        就其目标是减少不平等而言，新经济政策似乎起作用了。1970年，在相关法律通过的前一年，本地人仅仅控制着马来西亚全部公司财富的2.4%；而据一些估计，到2004年，他们控制了大约19%——尽管他们占人口的比重也更高了，大约是三分之二。1970年，华裔人群家庭财富大约是土生人群家庭财富的2.3倍；到2009年，他们的家庭财富仅仅是土生人群家庭财富的1.4倍。新经济政策的批评者认为，该政策扭曲劳动力市场，其减少不平等是以牺牲增长为代价的。但马来西亚的人均GDP驳斥了这一断言：自该政策采用以来，马来西亚的人均GDP增长相当稳定，从1970年的大约392美元上升到今天的大约10500美元。

        在南非和印度，平权行动的经济效果更加喜忧参半。种族隔离制度在1994年结束时，南非政府着手实施了一项“黑人经济赋权”政策，该政策提倡白人拥有的企业股份向黑人投资者转移。政府希望，由于黑人拥有的企业大约会更有可能雇佣和擢升南非黑人，顶层的改变或将逐渐渗透到底层。事实上，这一平权计划的成功主要在于缔造了一个彼此广泛联络的黑人企业家集团。2003年，部分是为回应这一失败，南非政府颁布《广义黑人经济赋权法》（Broad-Based Black Economic Empowerment Act），该法扩充了平权行动计划，将对黑人工人的培训和升职包括在内。该政策收获了更加正面的承认，过去十年间，生活在贫困线以下的南非黑人下降了15%——尽管目前仍维持高位，有超过一半的黑人生活在贫困线之下。

        印度的平权行动计划是世界上历史最悠久的，1950年隆重推出，最初是要令两类人群获益：一为达利特人（Dalit），即“贱民”，他们数个世纪以来受到种姓制度压迫，大约占印度人口的16%；一为历史上被忽略的部落群体，大约占印度人口的8%。1990年代早期，政府在政治压力之下扩充该计划，将所谓的“其他落后阶层”包括在内，这一人群囊括更低级的种姓，占该国人口大约25%。

        在某些方面，这种给特定群体保留指标的做法是成功的。1965年，达利特人占有不到2%的高级公务员岗位；到2001年，他们占有11.4%的高级公务员岗位。但根据其他指标，结果就不那么令人印象深刻了。一篇2008年刊发于学术期刊《人口统计学》（Demography）的文章发现，24到29岁的男性达利特人中，受过大学教育者的比例从1983年的大约2%增加到2000年的差不多5%，但这一改善仍显著低于作为更高级别种姓的男性印度人（Hindu）：同一时期受过大学教育的男性印度人从大约9%上升到差不多15%。对女性达利特人来讲，那一比例甚至更低，2000年只达到1.67%。美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research）出版的研究报告显示，政治领域设定的指标帮助略微减少了印度部落人口的贫困率，但是达利特人和其他落后阶层的贫困率大致保持不变。

逆向歧视？

        很多国家采用平权行动计划是基于这样的理论：减少经济上的不平等将减轻族群方面的压力。平权行动的倡导者时常援引接触假说，该假说设想，群体之间增加交流能改进他们之间的关系。二战后，为解释何以在种族上融为一体的战斗单位，较那些在种族上采取隔离措施的战斗单位报告了更少的种族偏见时，心理学家首度提出该假说，赢得学者们广泛接受。当然，交流的频次并非决定性因素：毕竟，美国的白人奴隶主是时常与其黑人奴隶交流的。但假如这样的交流发生在地位同等的群体之间——平权行动的倡导者认为，这正是平权行动能帮助推动的事项——社会科学家预言，这样的接触将鼓励宽容。

        但无法保证仅靠平权行动自身就能保持这种接触，特别是当人们继续自我隔离时。在美国，支持在大学录取时采用平权措施的主要论证之一是，平权措施在大学这样的机构中能促进多样性。但当学生自身再度隔离自己时，比如只与白人朋友联谊或加入全是黑人的研究小组或联谊会，这种多样性就被削弱了。因在够资格申请援助的群体和不够资格申请援助的群体之间激发了不满情绪，美国的平权行动相关政策也曾受到批评。很多美国白人相信，少数族裔获得是帮助是不公正的。独立研究组织芝加哥大学全国民意研究中心（NORC）2012年进行的社会综合调查（General Social Survey）发现，85%的美国白人反对工作场所的平权行动，60%的人士表示美国白人受到过这种政策的伤害。同时，一些少数族群人士认为，平权行动令他们容易遭受“软性的低期待偏见”，这是乔治W•布什在2000年竞选总统时提到的著名说法。

        类似的抱怨在美国之外也令人意外地出现了：批评者声称，平权行动相关计划非但没有帮助超越族群分立，反而令族群分立根深蒂固。比如在马来西亚，平权行动助长了一种对族群的集体性过度敏感。2010年，马来西亚副总理穆希丁•亚辛（Muhyiddin Yassin）公开表示，他本人认为马来人第一，马来西亚人第二。这时，他是在表达一个人们广泛持有的看法。马来族社区和华裔人群社区各自分立，就像是平行的社会，他们通常上自己的学校，组织他们自己的俱乐部，讲他们自己的语言。招聘广告依据惯例对求职者的族群有明确要求，甚至如视力检查这样平常的事情，也会要求填写有关一个人的族群继承这样内容详细的表格。

        旨在帮助历史上处在不利地位的马来族多数人群的政策业已造成新的不平等：从某种程度上讲，直到最近，大多数马来西亚公立大学仍为马来族人群保留了大约70%的招生名额，这驱使很多华裔或者印度裔学生去私立学校就读或者去国外留学。确实如此，世界银行2011年的一项评估证实了这一趋势：2010年，有大约100万马来西亚人散居国外，其中三分之一可以归类为人才流失。当被问及为何离开马来西亚时，60%的受调查者提到的是“社会不公”。

拿制度当游戏？

        如果说平权行动的经济和社会影响喜忧参半的话，其政治影响几乎无一例外是破坏性的。在很多国家，政治精英和特殊利益集团一贯利用平权行动计划为其自身牟取好处。

        譬如在马来西亚，一小群富有的马来族企业家运用他们的政治人脉从新经济政策中获取了不成比例的好处。1990年代中期，一个法庭判例揭露，政府将原本提供给马来族贫穷人士的150万股受资助股票划拨给了一位富有的律师，而这名律师恰好是国际贸易和工业部长的女婿。其他获选购买这些股份的马来族投资者包括总理之子、财政部长的兄弟以及一位内务部高级官员的连襟。这些被揭露的事项令人不安，但不是特别令人惊讶，因为有钱又有政治背景的马来族人长久以来就是拿制度当游戏。

        在印度，故事几乎一样。2012年，有大学官员告诉纽约时报，大多数为其他落后阶层保留的招生名额都到了有权和有钱人士的子女那里。纽约时报报道说，这些官员不打算透露他们的姓名，“因为惧怕激怒那些政府部长，他们在政治上受益于大学招生平权计划，个人也有好处”。1992年，印度最高法院判决，“奶油阶层”即其他落后阶层中最富有和最有特权的一批人，应当被排除在指标之外。但大多数邦的政客因惧怕政治上的反击，很大程度上忽略了这一裁决。

        即便改革的必要性明白无误，在保持有瑕疵的平权行动计划顺其自然，甚至加以扩充方面，政客们也往往拥有既得利益。等式是简单的：更多好处给了更多的人，就等于更多的选票。1990年代，寻求壮大其选民基础的印度人民党（BJP）开始对平权行动相关政策予以更有力支持，这一战略在该国各地的选举中屡试不爽。在马来西亚，选举政治也阻碍了对平权计划进行改革。2010年，总理纳吉布•拉扎克（Najib Razak）宣布，拟彻底革新该国平权行动计划，意在令其更加“符合市场规律”并 “基于表现”。他在与他同属一个党派的议会普通议员那里遭到了挫败：假如直言反对现状的话，他们害怕失去马来族人士在选举方面给予的支持。

可汲取的教训

        印度、马来西亚和南非在平权行动方面的成败得失为美国提供了重要教训。在美国，政府机构和其他组织时常在对其平权计划做出明确规定、予以合理解释并加以改革时煞费苦心。重要教训是，针对贫穷人士时，平权行动相关政策效果最优。“奶油阶层”问题侵蚀了平权行动的真正目标，令这样的计划在政治上不可持续。实际上，不同族群对马来西亚平权行动计划的支持在1970年代达到巅峰，当时该计划主要针对平穷人士和农村土生人群，而当该计划成为政治精英的工具时，支持开始下降。

        在设计平权行动相关政策时，不论在资格规则还是救济授予方面，透明都是关键，这样有钱人士或有政治背景的人士才无法利用平权政策牟利。譬如，假若马来西亚政府想将股份授予马来族投资者，授予对象的遴选就不应暗箱操作。与其让政客们任意控制遴选过程，政府理应通过彩票或者一个基于表现的评分系统来授予这方面的救济。类似的是，在美国，决策者理应巧妙设计平权行动相关政策，令救济的授予是依据明确清楚的指标。在加州、弗罗里达州和德克萨斯州，每一所公立学校都有固定百分比的优秀学生——既包括富裕学生也包括贫困学生——被保送到州立大学。效法上述几个州，其他州大约会做得更好。

        最要紧的是，平权行动的成功有赖于防止相关计划存在的时间超出其经济和社会效力持续的时间。在诸如马来西亚这样的国家，平权行动是在宪法中明文昭示的，这样的计划修订起来非常困难。假如马来西亚一开始就为新经济政策适当设定一个明确的终止日期，对其进行重新修订就可能要求进行公共协商和立法辩论——并且，这一计划的许多陷阱就可能避免。在美国，平权行动本身受到法院监督，并未由宪法明文昭示。但假如这样的计划提交国会寻求延期，或许会更好，因为这可能将使得相关政策更易于修订。现在的情况是，州和联邦法院驳回了越来越多的平权行动计划，其倡导者只好疲于奔命，寻找佐证相关政策必要性的新途径。

不妨降低期待

        考虑到族群偏见和社会经济不平等的复杂性和持续性，平权行动相关计划往往无法实现其预定目标，就不应令人大惊小怪。不平等通常是数十年——有时是几个世纪的——经济、社会和政治歧视的产物。

        简单说来，单靠平权行动无法反转数十年的种族主义和殖民主义，也不应对其报以这样的期待。为降低期待，政治家们应当设定适中的政策目标。不幸在于，政治上的刺激总是朝反方向走。平权行动相关计划多半是为回应美国的民权运动、马来西亚的族群骚乱、南非的种族隔离制度终结这种惊天动地的革命性大事而推行。政治家们感受到了要他们做一些非凡之事的压力，而实用主义做法往往半途而废。这差不多注定，平权行动相关计划将不如其宣扬的那般影响重大。

        然而，在很多发展中国家，这些计划已在国家建设过程发挥了至关重要的作用，形成了致力于实现平等和平等代表权的政治共同体。所以，纵然在经济上无能为力，平权行动相关政策仍然可能具有重要的象征意义。譬如在印度，平权行动业已将一种族群上的世俗主义嵌入该国的政治秩序当中，甚至目前掌权的印度民族主义政党印度人民党也发现很难与这种世俗主义角力。在繁荣的西方国家，国家建设似乎已是属于过去的事情，即便如此，平权行动仍具备触动有关国族身份（national identity）以及融入日渐多样化的多元文化社会对国族身份而言意味着什么这种重要讨论的潜力。

        （作者格雷厄姆K.布朗系西澳大利亚大学社会科学学院教授，研究领域包括国际发展、和平与冲突、种族与族群等；阿尼姆•兰格系比利时天主教鲁汶大学社会科学学院助理教授。听桥译自《外交》杂志（Foreign Affairs）2015年第2期[3/4月号]，原题：“Does Affirmative Action Work?”）