理论动态｜“五一黄金周”要不要恢复？

依据国务院办公厅2020年11月下发的通知，2021年五一劳动节的放假安排是，5月1日至5日放假。

可以连续休息五天，看上去很美，好像多了一个黄金周，但实际放假日只有国家法定的一天，即五一国际劳动节。其余四天假中，有两天适逢周六周日，原本就是休息日；另有两天是分别从本来就是休息日的4月25日（星期日）和5月8日（星期六）借得。更有网民认为，算上5月4日青年节28岁以下青年原本就该有的半天假，五一假实际上只有半天。

每逢节日，将原本为一天（元旦、清明、劳动、端午、中秋）和三天（国庆和春节）的法定假日，从节日前后的周末借来休息日，凑为连续三天、五天、七天甚至八天的小长假和长假，这一做法行之有年。

新中国假日制度的演变

新中国成立以来的假日制度演变大致可分三个阶段。

第一阶段：1949至1978年。新中国成立后，政务院（国务院的前身）于1949年12月23日发布的《全国年节及纪念日放假办法》形成了当下法定假日的基本格局。

据该办法，我国全体公民每年有四个节日，即元旦（放假1天）、春节（放假3天）、五一劳动节（放假1天）、十一国庆节（放假2天）。另外, 从1949年新中国成立到1995年的四十余年，我国实行每天8小时、每周48小时的工时制度, 星期日公休一天。所以, 劳动者每年的法定休息日为59天。但自1967年至1977年，因时代条件特殊，广大民众的春节假日事实上被取消了十一年。

第二阶段：1978至2007年。改革开放后，1978至1998年的二十年间, 春节等节假日又恢复正常。1979年1月，部分省区宣布恢复春节放假。1980年起全国恢复旧制, 即重新施行政务院于1949年12月发布的《全国年节及纪念日放假办法》。

自1994年3月1日起施行的《国务院关于职工工作时间的规定》规定，职工每日工作8小时，每周工作44小时。第二年3月修订后于5月1日起实施的这一规定将每周工作44小时改为每周工作40小时，即每周工作五天，休息两天。这是“双休日”的由来。

1999年9月，国务院修订《全国年节及纪念日放假办法》, 将五一劳动节放假一天的旧例延长为放假三天（增加两天）, 将国庆节放假两天延长为三天（增加一天）。这个办法还规定，全体公民放假的假日，如果适逢星期六、星期日，应当在工作日补假。

这样，我国全体公民放假的法定节日总数由七天延长至十天。加上52个双休日（总计104天），全年法定休息日为114天。

虽然按照《全国年节及纪念日放假办法》, 每年春节、劳动节和国庆节都只有三天法定假日, 但在实施过程中，是由国务院办公厅提前（前一年的11月或12月）下发通知，通过上移下借前后周末某日，形成每年三个、每个七天（多至八天）的全国性长假。1999年国庆、2000年的春节和劳动节三个假期，均以调休方式凑为七天长假，“黄金周”这一概念初步成型。

2000年6月, 国务院办公厅转发的国家旅游局等九部委《关于进一步发展假日旅游的若干意见》，首度在国家文件中使用了“假日旅游‘黄金周’”这一提法。这份文件总结已实施的三个长假期间的国内旅游状况，建议当年国庆节期间的放假日期确定为10月1日至7日（包括调整的两个双休日）。

2000年国庆长假，史上第一个名正言顺的国庆黄金周正式启动。

第三阶段：2007年之后。

2007年12月14日，第二次修订的《全国年节及纪念日放假办法》以及新的《职工带薪年休假条例》发布（均为2008年1月1日起实施）。新的假日制度比较大的变化是，将劳动节的法定休息日由三天减为一天，同时增设清明、端午、中秋三个节日，各休息一天。这样，法定节日总数增加了一天，为11天，但五一黄金周被取消了。

2013年12月，第三次修订后的《全国年节及纪念日放假办法》公布并实施，此前规定的春节假为除夕、初一、初二休息，被恢复为该办法1999年修订时规定的初一、初二、初三休息。

目前，我国形成了52个双休日加 11天法定节日共计115天的节假日制度安排。

“假日旅游黄金周”经济的虚实及弊端

清华大学假日制度改革课题组2009年发表的研究认为，上述假日制度演变第一阶段的特点是以阶级斗争为纲, 突出政治, 除春节外, 整个法定节假日都是政治性的, 民俗的节日都被排除在法定节假日之外。

第二阶段明显反映出“以经济建设为中心”的特点。每周单休日改成双休日, 旨在一方面减少由于人浮于事造成的可变成本的额外支出，另一方面让民众有更多休闲时间去消费。1999年适逢新中国成立五十周年，是年增加全国性假日的主要考量之一是，在亚洲金融危机的背景下刺激消费, 特别是通过促进国内旅游，拉动国内经济。

第三阶段实施的新假日制度则有两大优点：首先，包含了五个长周末和两个黄金周, 再辅之以职工带薪休假制度, 使广大城乡居民的旅游消费有更多时间选择，有利于提高出行质量, 有利于商场、饭店、车船公司的日常经营安排, 也有利于景区资源保护；其次, 将部分重要的传统节日增设为国家法定假日, 有利于进一步加强优秀传统民族文化的传承, 有利于增强民族凝聚力, 促进和谐社会建设。

1999年，第一个国庆长假，七天内全国出游人数达到2800万人次，旅游综合收入实现141亿元，假日旅游的经济魅力初步展示。

但据时任国家旅游局政策法规司司长的旅游经济学家魏小安后来回忆，当时“大家还没反应过来，仅仅觉得很轻松”。到第二年春节，“又忙于民工流、学生流，对假期调整也没有太深感受”，“直到2000年的五一，才产生（假日旅游——引者注）‘井喷’的现象。”

数据显示，2000年春节假期，国内旅游人数超过2000万人次，比上年同期增长一成；旅游花费约163亿元，比上年同期增长六分之一。2000年五一假期，国内旅游人数达4600万人次，旅游收入181亿元，这就是所谓“井喷”。2000年国庆假期，国内旅游人数达5980万人次，实现旅游收入230亿元。

2019年国庆黄金周，全国共接待国内游客7.82亿人次；实现国内旅游收入6497.1亿元。

粗略勾勒，自1999年国庆假日期间第一个事实上的黄金周落地，至2019年国庆黄金周，二十年间，国内旅游人数和旅游收入分别实现了差不多27倍和45倍的剧增。这背后是二十年间国家经济实力的飞速壮大和民众生活质量的巨大改善。

2020年国庆黄金周，受当年新冠疫情的严重影响，国内旅游人数恢复至上一年同期的79.0%；国内旅游收入恢复至上一年同期的69.9%。2021年春节黄金周，国内旅游出游合计2.56亿人次，恢复至疫前同期的75.3%；实现国内旅游收入3011.00亿元，恢复至疫前同期的58.6%。

一般认为，黄金周制度的实施，契合了民众需求，赋予了民众更多休憩机会，由此形成的假日经济有助于拉动经济增长。黄金周落地之初民众出游行情的井喷似乎也证明，这项制度确实有助于刺激旅游消费，进而拉动经济增长。

但长期数据似乎不支持这一看法。清华大学假日制度改革课题组的上述研究即认为，黄金周制度对国民经济的拉动作用没有像人们想象的那么大，黄金周对旅游业收入的正效应被夸大或被误解了。因为旅游业和统计部门只强调了每年黄金周的出行人次和旅游收入与上一年相比增加了多少, 而没有注意或有意掩盖了全年旅游收入同比增加了多少, 更没有对比实行黄金周之后与实行黄金周之前旅游收入增长率的变化。

该课题组指出，自1999年实行黄金周以后的七年中，旅游收入的增长率与实行黄金周前的11年相比, 并没有明显变化, 前后二十年间（1986至2006年）的复合增长率均为22.59%。“这表明, 黄金周的所谓正效应完全是一种虚幻。”

应该说，这一批评是切中要害的。除此之外，一些负面效应显而易见，包括但不限于：黄金周期间，全国性集中爆发的旅游热潮造成交通拥挤、住宿紧张、景区超载、服务质量下降、安全隐患增多等问题, 直接影响游客的旅游质量，也影响到旅游地的环境质量。

学者指出而公众不易察觉的隐性负面效应则包括：商家的短期成本剧增；政府公共管理费用增加；不利于政府、企事业单位和学校的正常运转；导致金融、证券、期货、进出口贸易以及会展和入境旅游收入的大幅度减少。

黄金周制度存废之争

新世纪以来，黄金周制度实施过程中出现的诸多弊病在大众和旅游学界那里均引发强烈反向。一些学者提出废除黄金周、用带薪休假制度取代黄金周制度、将一些中国传统节日确定为法定节假日等改革建议。

这些建议最终促成《全国年节及纪念日放假办法》的第二次修订以及《职工带薪年休假条例》的发布。新的放假办法采纳了一些学者的献策，如上文所述，最大变化是废除了五一黄金周，但保留了国庆和春节两个黄金周，同时将三个传统节日确定为法定节假日。黄金周存废之争似乎暂时有了结论。

关于假日安排改革的效果，有学者利用106个全国重要景区连续四年（2005至2008年）五一和国庆两个黄金周期间的监测数据研究发现，五一黄金周被缩短为三天后，景区荷载率与往年相比并无变化，被抑制的远程旅游需求在国庆黄金周释放出来，造成2008年国庆黄金周景区荷载率达到新的高峰值。这样，通过缩短五一大长假、增加三个小长假以平抑国庆黄金周长假出游高峰的预期目标没有达到。因此可以认为，新休假制度在解决集中出游问题上与原黄金周制度相比并无优越性可言。

简言之，民众利用长假集中进行长距离出游的客观需求是固有且巨大的，取消五一黄金周等于这一部分的固有需求无法满足。理所当然，上述研究认为：“恢复‘五一’长假有利于缓解国庆、春节长假的集中出游造成的压力。”学界这一类意见应该是同时反映了部分民众的呼声，比较有代表性。

经济发达地区城市居民消费者对五一黄金周的态度比较富有启示意味。一项在2007年11月至12间对上海、杭州和苏州重要旅游景点处六百余位市民进行的问卷调查发现，取消五一黄金周确实打乱了一些居民固有的生活习惯和休息模式，他们在心理和情感上一时难以接受而产生一些抵触心理。但大部分居民对实施五个小长假持积极态度；居民普遍赞成带薪休假制度。

但不只不应恢复五一黄金周，要求废除黄金周制度的呼声也不绝于耳，尤其是在学界。旅游经济学家魏小安即认为，从历史上看，黄金周制度“起了积极的作用”，但“总体评估，已经弊大于利”，从而“现在的黄金周制度应该取消”。

一个重要理由是：“从整个社会运行来说，黄金周相当于整个经济生活中断了，经济体系停止了。不能只看旅游收入，黄金周期间中国的外贸损失多少，制造业损失多少，中国这么大的世界经济体，停摆7到10天，对世界是什么影响？2015年，全国67.7万亿GDP，一个黄金周的停止，相当于减少1.3到1.8万亿。”

这样，至少在旅游学界内部，关于黄金周的存废，即有 “保黄派”与“反黄派”之争，多年来这两派人争执不休。

但事实上，考虑到现阶段国情，废除或者缩短国庆黄金周和春节黄金周，于情于理都说不通，所以黄金周制度存废之争，多半成了要不要恢复五一黄金周之争。

黄金周制度改革的进路

2008年起，五一黄金周被取消，之后，社会各界关于恢复五一黄金周假期的呼声不断。

2019年3月召开的全国两会上，全国政协总工会界向大会建议，修改《全国年节及纪念日放假办法》，将五一劳动节放假时间恢复到三天，拼接上双休日，组成一个五天小长假。3月15日，当年的政府工作报告起草组负责人就此表示：还需深入研究。

一个值得关注的变化是， 2019年劳动节假期原定仅为一天，没有调休。2019年3月22日，国务院办公厅下发新的通知，将这年劳动节假期调整为5月1日至4日放假。2020年及今年，连续两年间，五一劳动节假期都通过调休而成为五天长假。

这些变化一定程度上显示，决策层部分听到并顺应了民间要求恢复五一黄金周的呼声。但正如央视网新闻官方微信账号“央视网评”发表的一则评论所认为的那样：

“对有些人而言，这种‘凑’出来的长假愈发有‘鸡肋’之感，出去旅游人山人海，身心俱疲；在家休息，连续休息数日前后还要再通过加班‘还回去’，还不如正常上班、放假。”

怎么办？这篇评论认为：“关键之策在于落实好带薪休假制度，给人们更多出行的自由和空间，使旅游、休假更加自主和均衡……”。

2019年5月间进行的一项面向千余北京市民的问卷调查也发现，居民对带薪休假天数有更多的需求，72. 08%的有业群体期望每年带薪休假天数大于十天。相关研究建议，在增加带薪休假天数的基础上，逐步取消黄金周，增加自由安排休假方式，避免集中出行导致的假期质量下降。

无论如何，进一步改革原则是明确的。有论者认为，一句话:“让假日回归休闲”。这包括三个方面:让民众自由地选择旅游的时间;让民众自由地选择旅游目的地;让民众旅游的方式休闲起来。在中国目前的国情下, 作为游戏规则的制定者, 显然政府的作用举足轻重。

清华大学假日制度改革课题组早已指出：黄金周作为一种休闲或者休假的制度安排, 从来不能也不应该作为刺激消费的工具。

必须重申，人更是目的，不是工具。

参考资料（仅列学报论文）：

王琪延、高旺：《居民休假制度满意度和期望休假安排研究——以北京市为例》，《中国物价》，2020年第9期

清华大学假日制度改革课题组：《消除黄金周幻觉, 立足旅游业可持续发展》，《旅游学刊》2009年第12 期

薛刚：《让假日回归休闲》，《旅游学刊》2009年第12期

清华大学假日制度改革课题组：《中国假日制度改革的政治经济学分析》，《学习与探索》2009年第5期

李飞：《新休假制度对“黄金周"旅游客流的影响及其政策意义——来自国家假日办重点监测景区的证据》，《旅游学刊》2009年第6期

汪德根、陈田、刘昌雪、潘婷婷：《发达地区居民对节假日调整影响休闲旅游的感知分析——以上海、杭州和苏州为例》，《地理研究》2009年第5期

李幼常：《黄金周假日旅游存在的问题及对策研究综述》，《旅游月刊》2006年第11 期