申论｜建设韧性城市核心是提升四个韧性

增强城市韧性，已成为城市可持续发展的核心要素之一。2020年以来暴发的新冠肺炎疫情，对增强城市韧性和重大事件抗风险能力提出了明确要求。国家“十四五”规划纲要提出，顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。上海“十四五”规划纲要中也提出，“提高城市治理现代化水平，共建安全韧性城市”。

随着城市管理的日趋复杂化和精细化，城市面临的各方面风险也在上升，除了如新冠肺炎疫情类似的社会领域风险，还包括洪涝灾害、火灾、地震、干旱、污染等自然灾害和生态领域风险，经济危机、产业竞争力下降等方面的经济风险，以及城市管理、组织运行等方面的风险。建设韧性城市，目的是要有效应对各种风险变化或冲击，减少发展过程的不确定性和脆弱性，核心是要增强四个方面的韧性。

第一，增强城市的经济韧性。所谓经济韧性，是指一个城市在面临外部环境变化、经济发展周期变迁、产业和科技革命甚至经济危机时，能够及时灵活进行经济结构、产业结构及有关政策调整，增强经济发展应对外部变化的弹性，保持经济持续健康发展，避免经济大起大落。

对一个国家而言，经济韧性体现了国家灵活应对外部环境变化、及时调整经济政策的能力。比如，面对1997年的亚洲金融危机和2007年的美国次贷危机，中国及时作出应对，出台了扩大内需、刺激消费、给企业减税降费的一揽子政策举措，并加快基础设施建设和产业结构调整，从而顺利抵御住危机冲击，保持了经济持续稳健发展。

对一个城市而言，增强经济韧性，关键要从四个方面推进：一是要有合理的产业结构。比如，深圳在上世纪80年代刚启动特区建设时，主要发挥毗邻香港优势，大力发展“三来一补”产业；1990年代，随着沿海城市陆续开放，深圳及时调整产业结构，加快发展电子信息产业，形成了全世界最全的电子信息产业生态，崛起了华为、中兴、腾讯等一批知名企业；新世纪以来，深圳又紧紧把握全球科技趋势，大力推动互联网、通讯、生物医药等新兴产业发展，加快打造全球科技创新中心。通过及时的产业结构调整，深圳经济始终充满活力，经济韧性十足。

二是要有强大的创新活力。比如，1990年代，杭州抓住互联网快速发展机遇，鼓励基于互联网的技术和商业模式创新，推动以阿里巴巴为代表的一大批互联网企业快速崛起，成为充满活力的“互联网之都”，也使得杭州经济发展始终充满韧性。

三是要有持续的需求拉动。旺盛的需求是拉动经济增长的有效手段，比如近年来中国积极推动的扩大内需战略，包括新基建投资、促进消费等一揽子举措，也是为了有效抵御外部需求下降的风险，增强内需特别是消费需求对经济的拉动力，增强经济韧性。

四是要有较高的资源配置效率。比如，加快要素市场化改革，促进要素资源高效顺畅流动，并根据经济发展需求优化配置，也能够有效增强经济发展的韧性。

第二，增强城市的社会韧性。这次暴发的新冠肺炎疫情，中国以及时、果断的应对，为全世界上了一堂如何应对重大公共卫生事件、增强社会韧性的课。社会韧性主要针对社会脆弱性而言的，指的是当社会结构遇到冲击或风险时，能够维持社会整合、确保社会治理、保持社会有效运行的能力。与经济韧性不同，社会韧性强调社会共同体意识，注重社会团结互助。一个具有较强社会韧性的城市，一定是充满关怀和温情的城市，也是有凝聚力的城市。

增强城市的社会韧性，关键要把握好四点：一是要优化社会结构。加快壮大中等收入群体，推动城市收入结构向稳定的纺锤型转变，推动全社会迈向共同富裕。持续优化城市社会阶层结构，防止城市阶层固化、社会僵化，特别要注意防止出现大面积贫困阶层。二是要不断提升公共服务。加快推进社保、养老、医疗保健、就业、教育等领域改革，推动基本公共服务从均衡化向优质化提升，持续提升对城市居民的社会保障能力，增强居民的幸福感。三是要强化社会治理。以基层社会治理为支撑，全面提高社会治理的科学化、精细化、智能化水平，构建共建共治共享的社会治理共同体。四是要提升社会包容度。加大对重点群体、弱势群体的关爱保障力度，完善现代社会救助体系，健全应对突发性、紧迫性临时民生兜底保障和特殊人群关爱机制。

第三，增强城市的生态韧性。城市人口的集聚，会对城市的生态系统带来压力。这种压力包括生态绿化的破坏、水资源的过度开发、大气和土壤因工业发展带来污染，以及城市的热岛效应、洪涝灾害等。未来随着城市化进程加快，还会进一步催生出更多的资源环境矛盾，引发人与地理环境关系的深刻变革。

保护好城市生态环境，增强城市生态韧性，关键要推进四个方面：一是要牢固树立生态文明理念。坚持绿水青山就是金山银山的理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，构建涵盖自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等在内的一揽子生态文明制度体系。二是要做好生态保护和生态修复。打好污染防治攻坚战，完善污水处理体系，提升河道水质，稳步提升大气环境质量，实现生活垃圾源头减量，有效管控土壤污染风险。三是要推进城市产业生态转型。遏制高耗能、高排放项目发展，推动城市产业向绿色化、节能化转型，壮大节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、绿色服务等产业，积极推广合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理等节能服务模式。四是要构筑城市生态空间。着力增加城市生态资源总量和人均生态资产，优化生态资源空间布局，提升生态品质和效益。特别要推进城市口袋公园、社区公园、小微公园建设，在城市郊区规划建设大型郊野公园、绿化带、生态廊道等，构建立体多元、丰富多彩的生态空间。

第四，增强城市的组织韧性。如果说经济、社会、生态韧性是城市韧性的“硬实力”，那么，组织韧性就是城市韧性的“软实力”。和西方国家相比，中国社会主义制度的一大优越性，就是拥有强大的组织动员能力。这种能力在面对灾害风险时，能够迅速调动各类资源，集中各方力量，形成强大合力。

增强城市的组织韧性，需要三个方面有机配合：一是要有完善的组织管理体系。在应对重大公共事件、风险灾害时，能够迅速组织动员各方力量，形成统一调度、各司其职、各负其责的应急管理机制。二是要有发达的社会组织和志愿者队伍。能够广泛链接社会资源、发动社会力量，积极参与社会救助、灾害应对。三是要着力培育成熟的民众心态。教育社会民众在面对重大事件、突发事件时，保持从容、不慌乱、不盲从，支持、配合政府作出的理性决策，从而有效减轻政府组织动员的成本和难度。

 （作者任新建系华略智库创始人、管理学博士） 

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