文雅靖、王万里：论粤港澳大湾区的规则衔接
文/文雅靖 中国（深圳）综合开发研究院港澳及区域发展研究所副所长，研究方向：民商法、港澳政策、区域经济；王万里 澳门理工学院副教授，研究方向：港澳基本法、区域合作。
习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上指出，“抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接，加快粤港澳大湾区城际铁路建设，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动，提升市场一体化水平”。当前，规则不衔接是粤港澳大湾区建设面临的最大挑战，应在“一国两制”框架下，充分考虑大湾区的特殊性，强化模式创新，促进大湾区规则衔接，推动大湾区全面对接国际高标准市场规则体系，建设国际一流湾区。
一、统一规则与区域合作关系研究综述
一般认为，统一的法律、规则和标准对经贸合作具有促进作用。欧盟及世界其他国家或地区一体化进程显示，公共政策和法律法规的系统性制度安排是改善和提升要素流动状况的重要手段。英国脱欧后，英国与欧盟其他国家的系统性制度安排切割将使要素流动自由度无法达到从前，再一例证了系统性制度安排与生产要素流动之间的相关性。系统性制度安排，本质上是法律协调问题。当区域一体化发展到法治一体化时，要素流动将不存在任何壁垒。
C.S.Yue (2013)研究表明，在开始一体化进程后，东盟成员国家间的贸易量占本国贸易总量的比重由1990年的17.0%（一体化前）上升至了25.0%（2011年）。M.J.Dennis (2014)认为，统一的国际合同法对于建立国家间的共同规则起到了重要作用。这些通用的专业词汇与法规为有关国际合同法的学术讨论提供了基础，并使不同司法管辖区的国内法院和仲裁庭在合同法解释方面保持统一，从而显著地降低了国家间的贸易壁垒。A.Efrat (2016)认为，不同国家间商业法的差异会对贸易往来造成阻碍，而相似的法律法规能够降低商业活动的不确定性和衍生费用，从而刺激贸易。单一规则的统一往往也能起到促进作用。M.J.Bloomfield, U.Bruggemann, H.B.Christensen&C.Leuz (2017)研究表明，在会计规则统一后，会计行业的跨境劳动力转移与其他行业相比显著增加。研究结果表明，标准的多样性构成了国际劳动力流动的经济障碍，而会计规则的协调可以对跨境移民产生有意义的影响。C.Blum指出，国家间实行一体化的税收与退休金发放政策可以有效降低重复征税的可能性并减少行政负担，从而便利在职或退休人员的跨境流动。
与此相对，区域合作中法律、规则和标准的不统一会带来不同程度的负面影响。B.Bickel (2014)认为，不同管辖主体间不一致的法规会大幅降低效率，使政策的执行变得无效，并最终导致行业失去管制。例如，对于金融服务业低效的监管与互相矛盾的规定就是2008年美国次贷危机的一个非常重要的诱因。特别是在金融监管领域，统一的金融监管规则十分必要。J.M.Meier (2019)研究表明，本世纪初，欧盟推出了金融服务行动计划（FSAP），对国际资本市场进行监管整合，为金融服务和资本建立了共同的欧洲市场。在该计划的实施过程中，整合后的监管使上市公司的外部融资、投资和就业大幅增加。这些结果凸显了国际资本市场的监管一体化对于企业融资决策和实际成果的重要性。
研究东盟的学者逐渐发现法律、规则统一对区域合作的重要性。C.Lee&Y.Fukunaga (2014)认为，制定并施行统一的竞争政策是东盟（ASEAN）国家经济发展的一大进步。贸易的自由化降低了关税水平；减少非关税壁垒和其他促进区域一体化的新方案也正在制定中。J.Menon&A.C.Melendez (2017)表明，东盟成员国由于在各类事件与经济活动方面的敏感程度不同，即使是处于同一个货物、资本与人员自由流通框架下，对应的流程处理速度也有较大差异，令该区域的经贸一体化协议的作用大打折扣。因此，东盟国家若想要实现完全且有意义的整合，需要考虑修订国家的相关法律法规（乃至宪法），使其和联盟其他成员保持一致。
二、必要性及概念界定
（一）加快推动粤港澳大湾区规则衔接机制建设的必要性
大湾区建设是以促进港澳融入国家发展大局、形成区域经济社会一体化为重要目标指向，故生产要素在三地之间高效便捷流动是关键所在。然而，大湾区三地法律制度的差异导致规则不衔接、不对接，生产要素跨境顺畅流动一直未能完全实现。这已经成为大湾区发展面临的最大挑战。
事实上，“规则衔接机制对接”与“要素流动”是“里”和“表”的关系。一个基本的逻辑是，规则衔接机制对接这一步做好了，要素在大湾区内顺畅流动将不成问题。推动粤港澳大湾区规则衔接、机制对接的目的，就是要消除“一个国家、两种制度、三个关税区”这种全球罕见区域合作带来的发展障碍，使“一国两制湾区”充分发挥“两制之利”1。某种意义上，粤港澳大湾区规则衔接实际上就是我国对接国际规则的先行先试。因此，加快探索粤港澳大湾区规则衔接，对我国推动制度型开放、对接国际具有重要的标杆意义。
（二）概念界定
对一个问题的有效分析，应当回到概念原点进行讨论。什么是规则？“规则衔接机制对接”中的“规则”，与“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”中的“规则”是什么关系2？
对“规则”可以有两种理解：狭义上，指就某一或某些事项所制定的法律文件，主要体现为本地法律法规、各部门行政规章、国家认证的行业标准等，是“书本上的本地立法”，如《合同法》相关规定、外汇管理相关规定等。广义上，泛指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则等，除了上述的法律文件以外，还包括应当遵循的国际公约和行业规范标准、交易习惯、监管理念等非正式制度。
周延性考虑，应当采用广义说，即全面性的规则衔接。但全面性的规则衔接极有难度，特别是内地与香港之间的规则衔接，除了要“磨平”“打通”两地不同本地立法规则的差异外，还需要协调本地立法背后所涉的大陆法系与英美法系不同法律运行机理。以金融领域为例，香港对新型金融行为合法性的认定，除了要考虑两地《金融法》及相关规定适用外，更重要的是普通法法官的司法认定。务实出发，中短期内应当在狭义的规则衔接中寻求破题，一点一点积累经验，渐进式推进中国特色的法律协调路径。因此，本文所言“规则”采狭义之说。
三、推进粤港澳大湾区规则衔接的主要思路
应当强调的是，规则的本身没有绝对的优劣之分，只是通过优化实现在不同规则“割据”局面下的资源要素便捷流动，主要有以下三个思路。
（一）填补规则空白，建设有利于实践的趋同体系
第一种情况，是存在规则“空白”，需要通过及时的漏洞填补，打造趋同的规则体系。由于历史的原因，粤港澳三地在法治水平上存在差异。香港、澳门已属于法治现代化地区，特别是香港，其法治水平为世所公认。广东的法治在内地走在前列，但与港澳相比仍存在不小差距。广东省内部处于大湾区地理范畴的七个城市之间，法治水平也参差不齐。
内地城市大胆学习和借鉴香港先进经验，在改革开放初期就已进行。以深圳为例，特区获立法权之初，国内的法律很少，很多领域都存在立法空白。而与深圳一河之隔的香港经过100多年的发展，已经建立起完备的法律体系，共有法律700多部，其中常用的600多部，涉及各行各业、方方面面。在取得特区立法权之初，深圳制定的许多法规，多以香港法规作为蓝本，学习借鉴、甚至是“移植”过来的。如1979年广东省起草《广东省经济特区条例》，香港爱国爱港人士深度参与其中，广东省接受香港人士的建议，将《广东省经济特区条例》提交全国人大以立法的方式固定下来。再如，《深圳经济特区欠薪保障条例》就移植借鉴了香港欠薪保障立法的规定，在内地率先设立“欠薪保障金制度”，有效地破解了欠薪难题，保障了工人权益，并被全国多个省市借鉴。
大湾区建设推进以来，湾区内地城市持续以港澳对接国际的规则体系借鉴，不断补充完善自我。如为建设“廉洁示范区”，深圳前海持续加强与香港廉政公署的合作及国内外同行机构的交流，结合前海实际出台了《关于推进前海建设“廉洁示范区”工作意见》，为打造与香港趋同的营商环境做出“软环境”支撑。
（二）三地规则标准，应就高不就低
第二种情况，是三地都有相关规则，但是规则对交易行为或交易主体的要求严格程度不同，从而造成“高地差异”。实践中，也被称为“标准差异”。
知识产权保护即为典型。粤港澳三地对知识产权保护立法、司法、行政执法以及守法等层面存在重大差异，内地城市知识产权（特别是专利保护）司法保障长期面临“举证难、赔偿低、周期长”问题。特别在赔偿问题，内地绝大多数知识产权侵权案件审判时主要适用“法定赔偿”作为赔偿标准，“惩罚性赔偿”极少适用。比较而言，港澳地区对知识产权的侵权成本除了经济赔偿外，还可能被刑事监控3。
为了对接港澳知识产权保护水平，2020年广东省深圳市中级人民法院制定出台了《关于知识产权民事侵权纠纷适用惩罚性赔偿的指导意见》，规定了关于知识产权惩罚性赔偿制度的操作规则，细化了“故意”和“情节严重”的具体情形、惩罚性赔偿基数的计算方法及考量因素、惩罚性赔偿倍数的确立原则和具体依据、惩罚性赔偿与行政罚款及刑事罚金的关系等4。2021年2月，广州市出台《关于强化知识产权保护的若干措施》，从“严保护、大保护、快保护、同保护、保障机制”五个方面，明确提出25项具体举措。目前，《广东省知识产权保护条例》立法起草工作也已经启动。
（三）在保持原有规则差异的前提下，内地小切口放宽重点领域的政策
第三种情况，由于金融安全、出入境管理等因素考虑，三地需要在保持原有规则制度差异前提下、通过“小切口”进行衔接对接。
“小切口”在实践中主要表现为内地依托合作平台和试点承载特殊政策，目的是对标港澳，相关特殊政策涉及税收优惠、重点领域的针对性突破（如金融、科技创新领域）等。“小切口”初步阶段大多在广州南沙、深圳前海、珠海横琴三个自贸片区进行，如利用三个自贸区“人才试验区”试点探索针对境外高端人才的15%税收政策优惠，在深圳市前海深港现代服务业合作区率先探索允许香港建筑师负责制、在珠海横琴新街坊设立澳门街坊总会广东办事处等。通常而言，“小切口”改革取得良好成效后会在大湾区内地9市复制推广。典型如2019年3月财政部、税务总局联合印发《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》，就是覆盖横琴、前海两地的个人所得税优惠政策。
四、推进粤港澳法律规则衔接的可选模式及优化路径
港澳回归以来，在基本法的规范下，经过多年渐进探索，积累形成了以下一些促进规则衔接的经验做法，成为逐步推进规则衔接的“可选模式”。应在现有可选模式的基础上，总结问题并优化完善。
（一）加强顶层设计：行政性安排与重点领域协议性安排
1. 基本情况。行政性安排是内地有关部门与特区政府为促进和保障相关领域的合作，经过友好协商，签署合作协议法律文件，构建制度化政策协调的方式，是当前内地与港澳解决跨境合作问题最为广泛采用的基础性规范方式。港澳回归以来，中央政府及内地地方政府与港澳特区政府已在贸易投资、税收、环保、民航、司法协助等领域签署一系列合作安排，有力促进和保障了三地社会经济的紧密联系。从协议形式看，当前三地签订的协议文件形式主要有经贸安排、合作备忘录、合作框架协议、合作协议、合作意见、合作宣言等，合作范围可广可狭、条款设计可详可略。从协议性质看，由于签订的协议不具有直接的强制性，比传统硬法的强制约束力弱，因此具有“软法”5特征。
与此相对，重点领域协议性安排是粤港澳三地政府或相关部门就重点领域（问题）达成合作共识后，内地修改相关法律或制定新的法律、港澳方面通过必要程序转化为本地立法后，协议安排规则在各自管辖范围落地实施，这类协议性安排具有强制执行效应。
2. 存在问题。行政性安排虽可列为广义上的法律文件，但不是严格意义的法律法规，缺乏正式制度设计，安排对协议方的约束不具备法律强制性，致使相关规则主要靠协议各方的行政诚信来落实执行，较为松散。如果有关协议内容要对行政相对人产生直接的法律约束力，在内地需修改相关法律或制定新的法律才能实施；在港澳方面须转化为（港澳）本地立法后才能落地实施。而重点领域协议性安排是对实践中遇到的问题进行逐一解决的渐进协同路径，无法对大湾区建设面对的系统性问题集成解决。
3. 相关建议。尽管行政性安排不具有直接的强制性，但具有规范性质，制定主体多样化，创造方式灵活。因此，行政性安排与重点领域协议性安排是在三地协同立法具有刚性制约情况下，有效解决规则衔接、制度对接等合作深层次问题的重要方式，值得推广适用。要注意的是，中央政府本身不宜作为与特区政府签署协议的主体，特区政府作为直辖于中央政府的地方行政区域的政府，与中央政府是直属上下级关系，不是能够与中央政府签署行政协议的适格法律主体。内地以中央政府主管部门为主体与特区政府签署的协议，适用范围一般覆盖内地整体，以地方政府为主体签署的协议，适用范围一般为特定省、市或特别合作区域。
（二）创新体制机制：领导小组与专责小组
1. 基本情况。为了更好统筹推进粤港澳大湾区建设，从中央到粤港澳三地都建立了政府领导体制机制。中央层面设立了中央粤港澳大湾区建设领导小组，粤港澳三地政府层面，广东省成立了广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组（同时设立了6个专项小组），香港特区成立了“粤港澳大湾区建设督导委员会”及“粤港澳大湾区发展办公室”，澳门特区设立了“建设粤港澳大湾区工作委员会”，湾区广东9市也都设立了推进粤港澳大湾区建设领导小组及其办公室。领导小组的职责是负责研究解决粤港澳大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新、平台建设等方面的重大问题等，是规则衔接的统筹部门。此外，粤港澳以广东省为主导，已建立了粤港合作联席会议制度和粤澳合作联席会议制度。
为实质性推进粤港、深港两地特定领域交流合作组建的跨区域、跨部门机制，粤港澳合作中还成立了专责小组。粤港合作方面，粤港两地于2003年8月第六次粤港合作联席会议后成立“粤港保护知识产权合作专责小组”，旨在加强粤港两地在知识产权不同范畴的交流和合作，包括推广和教育、培训、执法、调查研究以及资讯发布等方面。其他领域粤港专责小组包括粤港科技创新合作专责小组、粤港应急管理联动机制专责小组、粤港高新技术合作专责小组。深港合作专责小组包括深港机场合作联合专责小组、前海合作联合专责、深港河套地区创新及科技园发展联合专责小组等，对推动开发建设、产业发展、重大问题解决等有实质性帮助。
2. 存在的问题。应然情况下，领导小组负责重要事项的决策统筹、专责小组负责专门领域的执行落实，配合日常联络办公室，形成推动规则衔接的有效决策、协调、执行机制。然而，由于内地与港澳合作领域的事权大多在中央，特别是涉及生产要素跨境流动的规则和制度，决策权在出入境、海关、金融监管和信息监管等中央部门，省市地方政府层面权限不足，难以探索创新。重大规则衔接改革事项需要中央主管部门牵头，但一项政策措施往往“牵一发而动全身”需要多个部门协调完成，且中央主管部门在制定促进要素跨境高效便捷流动有关政策措施时，往往高屋建瓴，偏于原则性表述，需要地方根据实际情况再制定实施细则予以落实，增加了制度形成的成本。而各地的实施细则又往往各具特色，难以协同一致。因此，每一项粤港澳大湾区规则衔接工程都存在“推动难”问题。
3. 相关建议。建议中央与港澳共同推进建立粤港澳规则衔接的原则、方向和路径的纲要性指引，就人员、资金、货物、信息等要素流动以及市场准入、监管制度、标准规则、专业资格、法律冲突、争端解决、民商事司法协助等中央事权领域，进行原则性、方向性的规定，为相关权力主体协调探索推进这些领域的具体规则和制度衔接，提供上位法的保障。同时，应当就中央和地方层面关于粤港澳大湾区建设的权力划分作出优化配置，授权广东省及广州、深圳和珠海等充分权力，特别是结合深圳建设中国特色社会主义先行示范区，在综合改革十点、地方政策制定权和地方性立法权的框架下，在关键领域关键环节规则衔接进行破题探索，积累地方立法和政策规范等法制资源。
（三）互转互认：粤澳两地健康码互认
1. 基本情况。港澳特区政府对隐私保护严格，因此过去很多涉及数据交换、个人隐私等网络系统无法顺利衔接。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要“推进电子签名证书互认工作，推广电子签名互认证书在公共服务、金融、商贸等领域应用”。但由于港澳特区对个人隐私保护较为严格，相关工作一直推动缓慢。2020年7月，为加快恢复内地与澳门人员正常往来，广东省政府和澳门特区政府根据两地法律关于个人隐私保护相关规定，采用“后台服务不作互联、个人自愿提出转码、转码数据全程加密”的办法，解决两地用户的个人信息数据交互，确保两地的健康码数据和核酸数据互通及认受性，从而实现粤澳两地健康码互认。这一举措，是在不突破现有法律法规，以大数据技术推动粤港澳规则互转互认对接的成功案例。
2. 存在问题。粤澳两地健康码互转互认是疫情“刚需”下开发的应用产品，未来是否能够大规模开发使用具有不确定性。对于涉及三地居民个人隐私信息读取的领域，互认难度较大。例如，内地与港澳E通道都涉及两地居民个人隐私信息读取问题，港澳居民可以通过个人授权自身相关信息使用内地E通道，内地居民则不能使用港澳E通道。因为根据《香港隐私条例》，香港入境事务处对采集内地居民的信息没有法律依据，难以建立内地居民信息数据库。
3. 相关建议。建议可在不涉及国家安全、个人隐私等因素方面率先进行突破，推动建设粤港澳三地信息共享平台。例如，率先探索构建大湾区食品安全信息共享平台，遵循“自愿披露、自愿分享”原则，由付运人选择是否允许将信息与第三方分享。如允许信息共享，则货物的相关信息将会被摆上信息共享平台；如不允许共享，则付运人须依照规定完成各自海关的通关查验手续。
（四）单向认可：合资格港澳专业人士可在大湾区执业
单向认可指中央或地方政府单方直接认可港澳规则、标准、资质和监管等在内地具备同等效力，是一种无需与港澳特区政府进行协商和达成一致意见的单方开放行为，只涉及内地有关法律和政策，不需要港澳做出对应认可。
1. 基本情况。单向认可首先可应用于对港澳专业资格政策，大湾区内地城市单方面认可港澳医师、建筑师等专业人士执业资格，允许获得港澳专业资格的人士在广东直接从业，进一步拓宽港澳专业人士在大湾区发展空间。《大湾区规划纲要》及地方关于推进粤港澳大湾区发展也作出相应的制度肯定。实践中深圳前海率先探索香港建筑师通过备案后执业的做法，相关经验已在大湾区内复制推广。
单向认可原则另一个典型应用是探索解决港澳车辆进入大湾区内地城市问题。2016年，珠海横琴出台澳门“单牌车”入出横琴的政策。根据《澳门机动车入出横琴管理暂行办法》《澳门机动车入出横琴管理细则》《澳门机动车入出横琴申请条件》相关规定，符合条件的澳门机动车辆，向珠海横琴新区提交申请及相关材料，向珠海市公安交管部门申领车辆临时车牌证，并经拱北海关等口岸联检单位备案后，方可进入横琴，在内地行驶范围限于珠海市横琴新区。2019年9月，公安部推出6项临时入境车辆人员出行便利措施，试点临时入境机动车牌证电子化。对香港和澳门机动车经港珠澳大桥通行，澳门机动车进入横琴，台湾地区机动车进入平潭的核发电子临时入境机动车牌证，不再发放纸质牌证。
2. 存在问题。单向认可模式是打破原有三地规则、标准、资质和监管各自分立、互不相认的局面，把港澳规则、标准、资质和监管纳入成为广东省的有效组成部分。由此，逐渐实现粤港澳大湾区规则、标准、资质和监管法制一体化。然而，由于“资格”的背后是一整套监管体系，单向认可的“大门”开了，仍然可能因为“小门不开”而发生“进入难”“准入不准营”“看得见摸不着”等问题。
3. 相关建议。建议对现行法律法规及相关政策举措系统梳理研究，对单行认可领域的领域做好配套政策“畅通”，不合理的规则制度该废止的废止，该调整修改的调整修改，将现行法律规则和政策体系的弊端逐渐消除。在此基础上，根据大湾区建设向前推进的需要，不断创新，逐步扩大单向认可的领域和范围，实践“大门更开”。
（五）畅通“法律要素”流动：民商事司法协助
1. 基本情况。港澳回归以来，内地与港澳初步形成具有特色的中国区际司法合作制度体系。在“一国两制”方针以及《香港基本法》第95条及《澳门基本法》第93条规定指引下，最高人民法院与港澳特区就司法协助先后签署了多项安排。同时，为切实落实各项司法协助安排，最高人民法院针对审判实践需求，出台了多个司法解释和文件。总体来说，港澳民商事判决到内地申请互认执行渠道畅通，不存在程序性障碍；涉港澳判决到内地申请互认执行参照《民事诉讼法》涉外执行相关规定进行。
2. 存在问题。当前内地与港澳司法合作有两种模式：第一种是法域合作模式。内地作为一个统一的法域与港澳法域之间形成平等的司法合作关系，该模式下合作主体一般为内地最高人民法院与香港特别行政区律政司或内地最高人民法院与澳门特别行政区行政法务司。第二种是区域合作模式。港澳作为我国的特别行政区，与内地各省、市、自治区之间建立平等的司法合作关系，该模式下内地司法合作的主体是各省市区，中央作为组织者、协调者，代表内地各省市区作出司法合作上的安排。
由于目前中央未明确规定允许内地各省市区单独与港澳直接进行司法合作，没有形成粤港澳之间司法合作的协助机制，内地与港澳民商事司法协助制度在推进建立以及落地实施过程均存在不同程度的障碍。主要包括：推进建立司法协助安排协调难、耗时长，“大门开、小门不开”问题（例如，香港判决在内地申请执行需要申请方提供判决、合同书及相关证据材料的中文版本，个别资料需要公证），平行或重复诉讼问题可能继续存在6等问题。此外，三地司法部门及人员、法律专业人士对相互法律传统、法律规则及民商事司法协助实际操作步骤较为陌生，民商事司法协助发挥的效用有限。
3. 相关建议。推动建立粤港澳大湾区民商事司法协助是加快“法律要素”跨境流动的重要制度构建。具体指粤港澳三地司法机关及司法相关部门依据我国《宪法》《立法法》《港澳特区基本法》以及三地行政协议等相关规定，为实现促进民商事跨境司法协助而做出的制度安排和体制完善。主要内容包括签订合作协议、设立专门机构、加强司法沟通交流、制定相关程序规则等。
由于大湾区民商事司法协助机制建立既涉及中央方面顶层设计，也涉及推动落实过程中的各类细节问题，三地政府之间、司法部门之间的密切沟通交流尤为必要。建议中央借鉴CEPA广东协议（2014年签署的《关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》）的做法，明确授权允许广东省司法机关或司法相关部门与香港特区单独签订民商事司法协助安排。赋予广东省特别是广州、深圳和珠海等节点城市更大的空间，明确综合授权模式，允许三地采用“一事一议”或独立安排等方式，根据实际情况有针对性地签订司法协助专项合作安排。
与此同时，大湾区司法协助机制的建立和推进，需要国家层面建立决策机制。建议把建立大湾区民商事司法协助机制相关事宜纳入中央层面的粤港澳大湾区建设领导小组决策，同时依托广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组办公室、香港粤港澳大湾区发展办公室、澳门粤港澳大湾区工作委员会，组建合作联席会议制度，保障大湾区民商事司法协助机制建立及具体工作有序推进。
（六）联营合作：联营律师事务所
允许内地律所与港澳律所合伙联营提供法律服务，是CEPA框架下促进法律深化合作的合作模式创新之举。除了突破原有法律服务合作模式外，联营律师所作为集聚港澳律师在内地提供法律服务的重要载体，对提升内地法律服务质量、协助内地企业“走出去”、促进三地律师交流沟通等发挥重大作用，对推动大湾区法律融合有积极作用。
1. 基本情况。粤港合作框架下，深港两地具有地缘优势，广东省外向型经济发展、民营企业创新活跃等特征催生对国际法律服务的需求。为贯彻落实CEPA补充协议八关于“密切内地与香港（澳门）律师业的合作，探索完善两地律师事务所联营方式”7。2014年11月，全国第一家香港与内地合伙联营律师事务所（以下简称“联营所”）落户深圳前海。联营所是深港法律服务深度合作的尝试，主要目的是发挥香港有关国际金融、资本市场、国际商贸、国际仲裁等丰富法律服务律师资源以及成熟国际纠纷处理经验，利用联营律所平台满足客户跨境法律服务需求。
2. 存在问题。应然情况下，联营律所是利用内地法律服务需求市场以及港澳律师国际服务优势（香港律师英美法经验），但受我国相关规定约束，在大湾区执业的香港律师不能开展委托公证业务8，且联营律所无法为客户提供我国刑事诉讼的法律服务9，大大压缩了香港律师的发展空间。此外，由于外汇管制政策，内地客户无法直接支付港方律师律师费，联营律所资金流动存在障碍。因此，目前内地与港澳联营律师事务所更多是“形式上的合作”而没有办法达到实质意义的融合。
3. 相关建议。要发挥联营合作的优势，必须要优化相关配套政策，主要包括拓宽联营律所及港澳律师执业范围和妥善解决税负保险问题两大方面。
针对拓宽执业范围问题，建议一是争取国家司法部支持，进一步拓宽联营律所律师从业范围，允许联营律所受理和承办刑事诉讼事务，由联营律所中具有内地律师执业资格的律师承办；二是进一步扩大联营律所中取得内地律师执业资格的港澳居民的执业范围，允许其依法受理、承办全部民商事诉讼案件及相关适用特殊程序案件；三是争取国家司法部支持，由司法部牵头，会同中联办、香港律政司、省司法厅等机构，试点允许在联营律所执业的、具备中国委托公证人资格的港澳律师在联营律所从事委托公证业务，进一步扩大联营律所业务范围，促进内地对香港的投资便利化。此外，应鼓励和支持联营律所进入政府及国有企业服务机构名单。根据联营律所的实际情况，协调地方国有资产管理委员会、投资控股有限公司等政府部门和大型国企，将联营律所纳入法律服务机构名单。
针对妥善解决税负保险问题。建议一是争取国家有关部门支持，与特区政府税务主管部门协商，研究签署避免双重征税协定，解决联营律所合伙人双重纳税问题；二是试点允许联营律所采用核定征收方式纳税。在深圳前海率先探索，将法律服务业纳入前海税收优惠领域；三是在深圳前海试点允许联营律所的港方律师在香港申报纳税，即允许联营律所的港方合伙人，自行在香港地区依法申报纳税。同时，协调地方律师协会、保险监管部门及有关保险公司，对联营律所的港方律师在深圳执业购买执业责任险做出适当安排，解决执业责任险“真空”或“双重征收”问题。
（七）探索区域协同立法
1. 基本情况。欧盟经验得出的启示是：最理想状态下，通过完全的法治“统合”打破制度壁垒，是促进生产要素高效便捷流动最直接、最见效的方法。通过顶层设计，全面系统、深入详尽地做出规划和部署，予以全方位、系统化、大幅度地攻坚落实。在“一国两制”下，粤港澳三地实行不同的法律制度和法律管辖，法制壁垒成为大湾区发展面临的重大瓶颈，以行政手段和市场方式等常规路径很难系统克服这一结构性阻隔，而通过在国家层面制定相关立法进行上层法制建构，可以为生产要素高效便捷流通和居民社会生活同等待遇提供框架性指引，并为相关体制机制提供权威性法定化保障。
2. 存在问题。可以看到，进行大湾区立法具有充分的法理正当性，但也具有一定敏感性，难以在短期内推进并一蹴而就，现阶段应客观评估“立法协调”的可行性。此外，立法滞后性与实践先行性之间必然存在矛盾。立法从形成共识、做出决策，到实际开展起草工作乃至审议程序，是一个较为漫长的过程，而大湾区的建设实践快速推进，需要不断解决实际问题，因此协同立法应作为中长期的考虑方向，这样更具有可操作性和现实意义。
3. 相关建议。从长远来看，大湾区建设需要一部框架性纲要性的全国性立法予以支撑和保障，这是“一国两制”宪制秩序发展完善之需、治国理政顶层设计之需、解决实际问题之需。由于进行立法程序无法一步到位，建议由易到难，先政策再立法，逐步推进渐进法制建构。为此，需要在积累一定实践经验的基础上再启动推进，需要先进行深入研究，审慎谋划，先探索研究制定相关政策举措，待政策举措实践成熟，再以这些政策规范为基础进行提炼升级优化完善，制定相关法律法规。