中美策｜“友谊第一、比赛第二”可以成为中美气候外交主旋律

【编者按】

4月14日，生态环境部发布消息，应中方邀请，美国总统气候问题特使约翰·克里于4月14日至17日访华。期间，中国气候变化事务特使解振华将同克里在上海举行会谈，就中美气候变化合作、《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会等交换意见。在当下的中美关系中，气候变化是两国不可多得的合作领域，作为在气候变化领域最具有系统性影响的国家，中美也有着共同利益，而中美对气候治理的定位尚未明晰，缺乏技术和指标方面的明确目标，也为两国气候合作创造了窗口。

上海国际问题研究院联合了国内气候研究领域重要机构的学者组成项目组，研判拜登政府的气候能源政策及其走势，分析中美在气候治理和能源转型领域的互动及其影响，并就推动中美两国在气候变化领域如何增信释疑、拓展合作提出政策建议。澎湃新闻（www.thepaper.cn）与上研院合作，陆续刊出这项研究成果——《共担大国责任 引领全球零碳：中美气候合作新议程》。今日刊出的是报告的第三、四、五章。

三、制约和困难

第一，全球气候危机、疫情危机、能源粮食水纽带安全风险等各种危机交织，国际合作外部挑战巨大。

首先，《巴黎协定》实际上并没有对相关缔约国和参与方违背协定精神时可以采用的有力的惩戒手段。以联合国为核心的全球气候治理大多边领导模式因为其巨大的妥协性和国与国之间利益鸿沟难以弥合，使得该种领导模式每每想采取强有力行动时都面临来自各方面的巨大掣肘，部分国家和组织转而寻找更为高效的治理领导模式，这也间接促使特朗普坚定了退出《巴黎协定》的决心。

其次，新冠疫情显示了构建人类命运共同体对各种非传统全球性危机的重要性和紧迫性，加强国际合作共同应对疫情已经成为国际共识，提升全球能源-粮食-水安全与社会经济的韧性和恢复力被各国视为重要议题。但是从国际层面出发，能源、粮食和水会受到两个外部逻辑的制约，即基于地缘政治的权力逻辑以及基于全球治理的规制逻辑，能源、粮食和水之间的相互传导和延展特性，使得传统的发展和安全单一政策目标导向型治理模式无法有效适应三者互动带来的挑战。

再次，国际环境治理合作外部挑战巨大。一方面，欧美当前出现的国家主义回潮可能是全球化和全球环境治理面临的最大挑战。英国脱欧、特朗普频繁“退群”反映了其国内经济困难与社会财富分配问题，贸易保护主义与逆全球化思潮相互呼应，全球气候变化治理进度客观上已经被延缓。另一方面，世界经济复苏疲软、世界性问题加剧、南北发展不平衡加剧、国际发展合作动力不足的外部环境正是落实2030年可持续发展目标面临的客观问题。欧盟和美国拜登政府分别从本国工业和贸易利益出发，今年相继计划单方面实施碳边境调节机制（CBD），[1]这将干扰全球贸易和气候治理规则。

最后，经济全球化带来的环境责任分担和跨国污染随国际产业转移，低附加值、高能耗、高污染的产业和服务转移到了技术落后、资源廉价、环境标准缺失的发展中国家。加上全球化的分工体系所造成的产品定价机制的扭曲，放大的资源环境的社会成本根本无法计量在产品最终价格当中。

第二，全球气候治理面临公共产品赤字和气候融资赤字，加上疫情后各国财政困难，气候资金难以为继。水、粮食、能源等作为公共产品，互相之间存在着重要的协同性，需要配套实施自然资源管理、粮食的气候变化适应和缓解政策、能源和粮食贸易体制改革、资源储备和全球信息共享等制度建设。澜湄合作机制和“一带一路”倡议凸显了中国愿意在次区域、区域和全球各个层面提供公共产品，表明中国特色大国外交进入新阶段，这将从多方面、实质性推动落实2030年可持续发展议程。

新冠疫情增加了全球环境治理的难度。受限于经济增长衰退，全球环境治理合作受阻，同时治理的难度也不断提升。较低的油价遏制了对新能源及其产品的需求，削弱了各国在环境气候领域的政府资金支持力度，冲击了低碳交通和绿色能源行业，从而导致全球应对环境气候行动放缓。世界经济下滑、国内财政赤字压力增加、国际油价波动等因素共同作用对全球治理产生消极影响，这进一步增强了各国履行《巴黎协定》的难度。

第三，美国仍然将中国视为最大的竞争对手，这种带有“修昔底德陷阱”色彩的地缘政治思维让全球气候治理陷入集体行动困境。

首先，奥巴马上任后推进了美国“再平衡”战略在亚太地区的落实，包括以“湄公河上游大坝”渲染所谓“水恐慌”的方式减弱中国在水议题上的地缘政治经济影响力，旨在遏制和平衡中国的力量和影响力的上升，巩固美国在该地区的利益和地位，加剧与中国的地缘政治和地缘经济竞争，并重塑区域政治和经济格局。[2]特朗普政府的《国家安全战略报告》声称“中国正试图取代美国”，[3]并采取一系列战略遏制中国的崛起和发挥其影响力。

其次，美国低碳产业界对华防范心理增加，其中碳关税可能成为中国和美西方的新冲突点。自奥巴马政府时期的朱棣文提案开始，美西方就提出钢铁、铝等从中国进口产品损害了其产业利益，形成不平等的竞争环境，希望通过征收“碳关税”来限制来自中国等大宗高耗能、高排放商品的进口，设立新的绿色贸易壁垒，缩小贸易逆差。

“碳关税”也是当前美国两党在气候变化上的政策共识，包括关于“一带一路”地区碳泄漏、碳监管问题。美国贸易代表办公室在2021年度政策报告中表示将酌情考虑碳边境关税情况。欧盟议会已经通过“碳边界调整机制”的决议，致力于通过碳边境调节税来强化其在全球气候治理的规范性力量。欧盟和美国在碳边境调节税方面的共识和合作不断强化，这对全球贸易体制改革有重要影响，也会给广大发展中国家的发展和气候多边合作带来负面影响。[4]

最后，在全球治理格局下，统一化公约条约机制治理模式以及过多的权利和义务分配将导致国际争端增多、主权国家履约意愿下降，使治理体系“碎片化”，各国陷入集体行动困境。联合国制定的可持续发展目标体系缓解了国际制度碎片化带来的诸多弊端，但是新冠肺炎疫情客观上限制了现有的环境治理磋商进程，各国面临国际收支恶化和财政赤字扩大的困境，导致其趋于选择更为保守的气候外交政策，进而增加了环境集体行动的困难。

第四，美国国内依旧充斥大量的“气候变化怀疑论”声音，影响国际合作进程，因此美国在应对气候变化和参与国际气候合作机制方面变得非常消极。特朗普政府一直对全球变暖持坚定的怀疑态度，并以《美国优先能源计划》取代了《气候行动计划》，签署“能源独立”行政命令废除了奥巴马时期的《清洁电力计划》。2017年美国宣布退出《巴黎协定》，2019年6月联邦环保局发布新法规《平价清洁能源计划》，让各州通过提高煤炭和电力公司的生产效率来实现自己的减排计划。这些措施虽然在减排上取得一定成效，但气候变化怀疑论的声音并未明显减少。在2020年美国大选期间，马里斯特民调中心(Marist Poll)调查显示，民主党和共和党的支持者中分别仅有22%和1%将气候变化作为优先关注对象，数据亦表明两党在气候政策方面缺乏政治共识，且日趋分化。而皮尤中心调查则显示，仅有42%的选民认为气候对他们的投票“非常重要”。[5]

四、迈向中美气候合作新高地

展望未来，新冠疫情引发对人与自然关系的深刻反思，全球气候治理的未来和绿色复苏更受关注。为有效应对中美气候变化领域出现的“竞争性合作”形势，应在元首外交、峰会外交、碳中和合作、地方合作、碳市场建设等具体的领域引领中美总体气候合作。

第一，发挥元首外交、峰会外交对中美气候合作的战略导向作用。中美气候合作对于应对气候领导力赤字挑战、降低治理成本至关重要，也为中美发展双边关系提供了重要的宏观助力。中美在气候变化领域拥有广泛的共同利益和合作空间。两国领袖曾为应对气候变化开展了富有成效的合作，在推动《巴黎协定》达成、签署和生效的过程中发挥了积极的建设性作用。在此背景下，可以加强中美元首外交、在二十国集团、联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会、联合国气候变化框架公约缔约方大会第二十六次会议等多边场合的协调，推动后《巴黎协定》时代的全球气候治理，努力争取2060年前实现碳中和，为实现《巴黎协定》提出的目标作出更大努力和贡献。

为加强中美环境与绿色合作，中国可考虑邀请美国总统拜登出席2021年10月将在昆明举行的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会。中美可借此次峰会契机共同发布新的气候变化联合声明，公布工业体系重构和技术部署路线图，明确气候治理中间目标、治理路径、气候风险应对方案和碳汇评估方法等，更新中美《加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》和《建筑与社区节能领域合作谅解备忘录》等一系列相关文件，并不断加强后疫情时代双边合作，共同为全球可持续发展作出更大贡献。

第二，两国应重视在气候适应能力、低碳技术、碳中和等新领域的具体合作和知识产权保护，形成低碳领域的竞争性合作伙伴。一是密切关注美国低碳产业对华知识产权、政府扶持、不正当竞争等方面的疑虑，建立中美低碳知识产权合作机制，为中美低碳产业发展共同培育良好的知识产权等制度环境。二是在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区等地建设中美低碳和绿色能源技术联合实验园区，重启特朗普政府时期搁置的由中美清洁能源联合协作组织（JUCCCE）、中美清洁能源论坛（U.S.-China Clean Energy Forum）发起以及《中美应对气候变化与清洁能源合作联合声明》（U.S.-China Joint Announcement on Climate Change and Clean Energy Cooperation）达成的技术合作项目。三是加强与国际商会等国际仲裁组织合作，引进美国能源环保技术仲裁机构在华设立办事机构。四是为缓解西方国家对中国所谓“资源民族主义”的疑虑，中美可在稀土、锂矿石等全球可再生能源的基础材料领域，建立关键矿产可持续发展联合工作组。

第三，双方应认识到，中美在高端科技领域竞争与合作同在，共生和双赢并存。技术合作是走出气候挑战深渊的出路，科学界共识是两国科技交流的基础，中美两国可以凝聚共识，求同存异，加强科技人文交流与合作，建立两国间最牢固的纽带。

首先，当前全球低碳、碳中和技术尚处于早期发展阶段，成本较高，能源结构系统性转型阻力较大。负排放技术（即低碳、零碳和负碳技术）作为国家气候治理布局的关键支撑，而中美在高端技术上仍存在差距。中美两国科学家在气候问题上存在共识，并且在高端精细化设备制造、学术成果等方面渴望分享交流。

其次，中美可共同建立气候与能源转型高级别对话，召开新一轮中美环境合作联委会会议和中美能源和环境十年合作框架联合工作组会议，鼓励高校及科研机构实验室合作，并予以专项课题支持，为建立低碳科技治理体系、开发颠覆性排放技术创造更多空间。

最后，中美可重启“中美社会和人文对话行动计划”，更新教育、科技、环保、文化、卫生、社会发展以及地方人文七大合作领域的行动计划。美国应恢复富布莱特计划（Fulbright Scholar Program,），参考奥巴马时期中美核安全卓越示范中心（China-U.S. Nuclear Security Center of Excellence）的合作范例，落实两国青年学者和科技人员的联合培训和交流项目。

第四，深化中美地方低碳合作机制。首先，在拜登政府和部分美国地方气候行动趋热过程中，重启中美智慧型/低碳城市峰会和中美省/州长会议，支持地方层次的绿色和低碳领域合作。

二是结合美国联邦和州政府都关注的能效、清洁电力和水治理等议题，推进中美地方在清洁低碳城市建设、空气污染治理等互补互利领域合作，创立创设北京-纽约低碳智慧城市实验、上海-加州电动汽车共同标准合作基地、陕西与怀俄明州清洁煤等合作园区建设。

三是中国可借鉴特斯拉模式，把握中美在能源市场供需两端的关系，聚焦碳汇、碳捕捉（CCS）等负排放技术的应用，支持国内外碳密集、碳敏感行业实现“弃碳”，以正和的双边碳循环经济打破双方战略竞争的态势。

四是拜登气候变化计划强调关注传统能源生产州的中产阶级和就业需求，中美可参考日本-澳大利亚氢伙伴建设经验，在美主要煤炭生产州等合作投资建设制氢厂和氢能储备库等，通过中美氢能合作推动经济公正转型。

第五，在2021年全国碳市场落户上海的基础上，中美共同加强碳市场建设合作，合作发展碳期货、碳普惠等国际气候金融机制。一是美国地方减排交易体系和上海等地长期保持合作。芝加哥气候交易所推出的企业“自愿加入、强制减排”的减排与交易模式，美国东北部州——缅因州、康涅狄格州、特拉华州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、纽约州、罗德岛州和佛蒙特州等组成的交易体系也在不断发展。总部位于上海的中国碳市场可以加强和美国芝加哥、东北部碳市场的合作交流，并实现中美在各自碳市场挂牌对方的碳项目和碳期货，推进碳市场成为中美金融合作的新枢纽。

二是中美合作交流碳定价、地方碳税政策，与美国环保协会（EDF）开展温室气体自愿减排交易管理的相关研究，利用全国统一碳市场的碳价引导机制和绿色能源证书补贴机制等市场手段，以市场力量为主导，逐渐代替政府财政补贴。以市场化改革来缓解美方对华低碳产业“政企结合”的疑虑。

第六，拓宽中美投资渠道，通过绿色金融激励低碳技术创新。2020年7月，中国财政部、生态环境部和上海市政府共同成立国家绿色发展基金股份有限公司，基金首期总规模达885亿元人民币。绿色投融资的引导价值将更加重要。中国可抓住美国重建新能源基础设施的投资机会，增加对美的民用基础设施投资。在疫情后的美国经济恢复中，包括绿色信贷、绿色债券、气候基金在内的多种绿色金融手段将成为拜登政府推动清洁能源吸收外部投资的重要来源，而中国对绿色金融的重视恰可填补这一资金缺口。美国共有四个州成立了正式的州立绿色银行，其他还有十个州正在积极探索和发展绿色银行。金融市场已经成为国际新能源投资的中坚力量，应积极发展绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金等多种金融资产属性的绿色金融，助推企业在以清洁能源为主的新能源与低碳技术领域自主创新。中国可以在绿色金融加强与美国企业的合作，但同时需审慎评估投资风险。此外，中国可以加强借鉴美国新能源发展经验，完善新能源技术创新政策工具，调整能源市场结构，促进可再生能源多元化发展，诱导新能源低碳技术创新。

五、结语

随着全球化的不断发展，环境问题、资源问题等全球性挑战越来越受到各个国家与国际组织的重视，围绕全球气候治理产生的协调、合作、竞争也愈发重要。美国作为世界上的唯一超级大国，正面临着日益增多的环境灾害的挑战。对美国而言，环境外交在全球和地区层面上都具有重要意义。美国的气候外交涵盖全球、地区和双边合作，其重点在于邻国和南方国家，同时也重视操纵国际环境法和制度建设。如何在环境外交中实现国家和国际利益的同时，又树立国际形象和提高国家软国力等问题成为美国在国际气候合作中关注的焦点。

气候变化的威胁不受边界限制，中美肩负大国重任、志在零碳，但对气候治理的定位尚未明晰，缺乏技术和指标方面的明确目标，这也为两国气候合作创造了窗口。中国政府重视与有关国家在气候变化和绿色低碳发展领域的对话交流与务实合作，积极举办气候变化双边合作机制会议，并与欧美国家在碳市场、低碳城市、适应气候变化等领域开展了卓有成效的合作。中美关系转圜始于“乒乓外交”，同样，“友谊第一、比赛第二”也可以成为中美气候外交的主旋律。

（本文现标题为编者所拟）

课题负责人

于宏源，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所所长

课题组成员：

潘家华，中国社会科学院学部委员、北京工业大学生态文明研究   院院长

巢清尘，国家气候中心副主任

柴麒敏，生态环境部国家气候战略中心战略规划部主任

朱云杰，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所助理研   究员

蒋力啸，上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员

曹嘉涵，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所助理研究员

注释

[1] Reuters. EU sees carbon border levy as 'matter of survival' for industry. https://www.reuters.com/article/us-climate-change-eu-carbon-idUSKBN29N1R1

MARCH 2, 20213:12 AMUPDATED 20 DAYS AGO

Biden administration to consider carbon border tax as part of trade agenda: USTR，https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-biden-idUSKCN2AT3EX

U.S. Department of State. Joint Statement: The United States and the United Kingdom are Working Together in the Fight Against Climate Change. https://www.state.gov/joint-statement-the-united-states-and-the-united-kingdom-are-working-together-in-the-fight-against-climate-change/

[2] 李志斐：“国际水资源开发与中国周边安全环境构建”，《教学与研究》，2012年第2期，第44-50页。

[3] “National Security Strategy of the United States of America”, December 2017, p. 25.

[4] Executive Office of the President of the United States, 2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/march/biden-administration-releases-2021-presidents-trade-agenda-and-2020-annual-report.

[5] NPR/Marist poll,.http://maristpoll.marist.edu/wp-content/uploads/2020/09/NPR_PBS-NewsHour_Marist-Poll_USA-NOS-and-Tables_202009171415.pdf#page=3.

Joan Michelson. Climate Is Driving Voting More Than You Might Think, Especially For Women. Oct 29, 2020,.https://www.forbes.com/sites/joanmichelson2/2020/10/29/climate-driving-voting-more-than-you-might-think-especially-for-women/?sh=7cc3aff357bd.

Pew Research Center,. How Important is Climate Change to Voters in the 2020 Election.https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/10/06/how-important-is-climate-change-to-voters-in-the-2020-election/