中美策｜应对气候变化，中美有责任、可互补、能共赢

【编者按】

4月14日，生态环境部发布消息，应中方邀请，美国总统气候问题特使约翰·克里于4月14日至17日访华。期间，中国气候变化事务特使解振华将同克里在上海举行会谈，就中美气候变化合作、《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会等交换意见。在当下的中美关系中，气候变化是两国不可多得的合作领域，作为在气候变化领域最具有系统性影响的国家，中美也有着共同利益，而中美对气候治理的定位尚未明晰，缺乏技术和指标方面的明确目标，也为两国气候合作创造了窗口。

上海国际问题研究院联合了国内气候研究领域重要机构的学者组成项目组，研判拜登政府的气候能源政策及其走势，分析中美在气候治理和能源转型领域的互动及其影响，并就推动中美两国在气候变化领域如何增信释疑、拓展合作提出政策建议。澎湃新闻（www.thepaper.cn）与上研院合作，陆续刊出这项研究成果——《共担大国责任 引领全球零碳：中美气候合作新议程》。今日刊出的是报告的第一和第二章。

2021年4月14日，上海，美国气候问题特使约翰·克里抵达。日前，美国国务院宣布美国气候问题特使约翰·克里于4月14日至17日访问上海和首尔。出访期间，克里将重点讨论全球气候变化问题。 澎湃影像 图

一、中美气候合作推进全球低碳转型

中美气候合作源于全球环境保护和低碳经济发展，低碳经济作为科学进步、技术发展和产业升级的产物，也是未来技术变革的主要方向，其间还伴随着包括价值观念、社会结构在内的一系列变革，更是中国推动生态文明建设的抓手。中美两国首脑强调清洁能源创新正是全球低碳时代的命题，也是各国资金、产业转型、教育科技等重点方向。

从经济规模、影响力和碳排放水平来看，没有中国和美国在政治上的认同和参加，在气候变化领域制定任何规则的想法都将是不切实际的，也只有中美合作才能有效推动全球应对气候变化。以《中美气候变化联合声明》为代表的大国联合表态为多边全球气候变化治理铺路，大国气候变化共治也有助于形成良好的多边共识。

2014年11月12日中美第一次就2020年后的减排目标发表声明，打破了2014年利马气候大会僵局，并推动“考虑到各国不同国情”的表述加入利马大会的决议。2015年9月中美联合声明起到了推进巴黎气候大会迈向成功的作用，《巴黎协定》文本诞生离不开中美共识和共同努力。进入2016年，全球到了共同推动签署《巴黎协定》的关键时刻，中美两国从大国引领开始，共同推动气候变化领域的人类命运共同体建设。

特朗普就任美国总统之后积极推行“美国第一”能源计划和全球“美国能源主导权”战略的实施，并宣布美国退出《巴黎协定》，大幅削减气候政策、科研相关的预算，还停止向绿色气候基金（GCF）注资，并解散温室气体社会成本机构间工作组等既有机构，旨在加速“能源独立”进程与扩大对世界能源市场的掌控力，维护美国利益并提高美国就业。这对全球应对气候变化的资金、技术、产业合作造成了负面影响，导致《巴黎协定》进程受挫，全球气候公共产品赤字上升，进而影响各国发展低碳产业的积极性。特朗普时期中美高层气候变化合作虽然受阻，但是中美在地方、企业、科学界和非政府组织层面的合作仍然在发展。此外，中欧等大国合作逐步开展，并实现了《巴黎协定》相关谈判的发展。

中美在促进全球经济结构转向更清洁、低碳和有效的模式上有着共同利益，双方不断承担起各自气候变化责任，并根据“共同但有区别责任”原则促进全球低碳转型。从应对气候变化而带来的能源创新挑战来看，清洁能源在中美两国能源结构中的比重将会逐步提高，且增速会超过其它能源。根据国际能源署、BP 2020年统计数据，2019年，中美两国分别占全球能源消费25%和16%，GDP产出分别占全球总量的17%和24%，而中美包括风能、太阳能、水力发电和核能在内的新能源消费总量分别为20.05艾焦耳和13.69艾焦耳，占年燃料消耗总额的15.4%和16.3%。

中美合作可以有效提高两国低碳生产力和竞争力，中国低碳产品也大大降低了美国市场的可再生能源产品价格。从内部来看，中国能源结构很不平衡，煤炭在发电领域仍然占近70%，美国自奥巴马上台以来，煤炭领域减排已达30%，煤炭发电比重从20世纪90年代的60%减少到目前的32%左右。[1]中美联合声明中所强调的技术合作分享有利于优化中国能源结构，共同推动中美对外合作中的环境和低碳标准建设。

中美合作也体现了主要大国共同分享低碳话语权的趋势。欧盟长期以来掌控着环境保护和低碳经济的领导权，在《京都议定书》国际碳交易中，项目认定（Project approval）、减排流程（Measures to limit and/or reduce emissions of greenhouse gases）、核算方法（Methodologies for estimating anthropogenic emissions）等标准都由买家制定，欧盟单方面抢占大部分碳贸易、碳金融的规则制定权。2016年中美气候联合声明强调“国际民航组织大会应对国际航空温室气体排放的全球市场措施”，这就是对欧盟力推的单边征收航空碳税的回应。中美和其他经济体一起在国际民航组织平台下，共同减少航空业温室气体排放。在未来《巴黎协定》落实过程中，中国、美国、欧盟和其他国家可以共同在全球盘点、碳监测、报告和核查（MRV）、碳交易和碳金融业务中分享话语权。

二、推进碳中和：中美气候变化合作新议程

（一）美国气候变化政策的演进

美国是世界上最大的发达国家，在国际气候谈判和全球气候治理中具有重大影响力。清洁能源的发展能够促进技术的进步，带来新的经济增长点，而同时适度控制美国对于石油和天然气等化石能源的依赖有助于提高美国能源供应的安全性。因而进入到21世纪之后美国的能源政策开始向清洁化、低碳化转向，开始制定综合性的能源战略，该战略同时也能够满足美国在全球气候变化治理中的需要。

在奥巴马时期，气候变化是中美合作高地，并为构建两国新型大国关系夯实了基础。奥巴马时期的多次中美首脑会议以及相关气候变化联合声明，彰显了中美两个最大的经济体、最大的能源消费国和碳排放国正携手共进，引领全球气候治理务实发展。

特朗普时期的美国能源产业以能源独立为导向，保持着能源和技术多元化发展优势，能源安全与独立地位不断增强。特朗普执政以来，中美领导人会面均未谈及气候变化问题。这与奥巴马时期形成强烈反差。中美气候合作在中美关系中的战略支撑作用将显著下降。

拜登上任一个多月内颁布了六个气候变化总统令，大幅度推进气候变化工作，期望在第一任期内从行政命令角度确定美国碳中和路线图，通过实施向清洁能源过渡的两万亿减排计划，驱使美国以能源领导为导向，并以低碳转型带动地方发展和就业福祉。具体而言，一是在制度上重新加入《巴黎协定》，修改及颁布新的《清洁空气法》规章制度，并通过国会立法审查推翻特朗普政府相关规章制度，为美国重新成为世界清洁能源领导者创造国内制度条件；二是拜登气候计划全方位覆盖美国经济社会，包括基建、工业自动化、清洁汽车、低碳转型、铁路系统、碳污染、建筑能效、清洁能源研发、气候变化适应农业、环境正义、水的关联安全、绿色数字化和碳普惠等方面；三是拜登政府专注于清洁能源、清洁交通、清洁工业流程和清洁材料等引领未来全球经济竞争的关键领域，重建美国高级气候机构（ARPA-C）来推动关键清洁能源技术（包括电池储存、负排放技术、下一代建筑材料、可再生氢和先进核能等）等应用。[2]

（二）中国气候政策的主基调

气候变化给中国所带来巨大的国际国内压力和民生福祉上的负面影响正在显现，其影响程度将随时间推移与日俱增，需要在国家发展和安全的框架下加以统筹考虑。2014年2月，习近平主席在会见美国时任国务卿克里时强调，关于气候变化问题，“不是别人要我们做，而是我们自己要做，采取了许多措施，今后我们还会这样做”。

2015年6月30日，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件。中共十九大报告则进一步明确了中国在全球气候治理中的角色，强调近年来“中国引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、支持者、引领者”。[3] 习主席在“共同构建人类命运共同体”演讲中强调，“《巴黎协定》的达成是全球气候治理史上的里程碑。我们不能让这一成果付诸东流。各方要共同推动协定实施。中国将继续采取行动应对气候变化，百分之百承担自己的义务” 。[4]习近平在全国生态环境保护大会上明确指出，今后中国将“推动和引导建立公正合理、互利共赢的全球气候治理体系”。[5] 

2020年第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。[6] 在2020年气候雄心峰会上，习近平进一步宣布：到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。中国将为全球应对气候变化作出更大贡献。[7]

（三）中美气变合作互补、互利、共赢

当前拜登气候计划以全球气候治理领导和美国绿色经济复兴为核心，面临产业结构、基础设施投资、新兴关键资源、市场需求等瓶颈有赖于中方合作参与。中国政府提出的碳达峰和碳中和目标也有赖于国内绿色经济发展提速和参与引领国际气候治理，在清洁交通、氢能、储能技术等领域需要美方开放技术合作限制。因此，推进《巴黎协定》和达成碳中和目标将是中美关系的“破冰船”，而中美高级领导人对气候变化重要性的认识是中美重拾合作的重要政治基础。

第一，中美可以共建气候变化合作型领导框架。回顾奥巴马时期中美气候合作历史，两国元首多次围绕气候变化合作发表联合声明，为双方气候合作、全球气候治理奠定良好生态。2021年3月中美安克雷奇（Anchorage）高层战略对话达成了建立中美气候变化联合工作组等成果。[8]中美气候合作被广泛认为是推动《巴黎协定》达成、落实的关键因素。

新形势下，一是以全球气候变化安全风险加剧和治理赤字为出发点，强调中美两国合作解决气候变化领导力赤字问题，重建2009年哥本哈根大会时期中美气候变化领域合作领导概念（G2）；二是中美是气候变化领域的竞争型合作者，需要推进企业之间的善意竞争、共同促进全球能源低碳产业发展，实现最大的碳排放经济体间的全球低碳引领力；三是基于拜登政府签署了美国重返《巴黎协定》的行政命令，中美可以合作推进《巴黎协定》履约制度建设，共同关注全球气候信息盘点和国家自主贡献目标更新，形成中美引领下的《巴黎协定》“硬约束”建设。

第二，全球适应性治理成为中美合作领导的新领域。气候变化挑战下，系统性治理和适应性治理成为人类应对灾害的必要选择。中美在塑造全球适应性治理中具有共同的责任。中美可以围绕全球海岸带保护、气候移民治理、气候弹性城市、能源-粮食-水的安全纽带、气候灾害预警平台、气候损失损害责任等进行全球适应性治理合作。中方在全球生物多样性和气候变化联动治理中，可以将中美合作创新“基于自然的国际治理机制”纳入其中。

第三，以气候公正转型（Justice Transition）衔接中美经济、气候和社会领域合作。碳中和背景下，各国能源、化工等产业不断转型发展，引发相关企业关闭和民众失业。中美两国煤炭企业经营状况不佳导致了具有共性的社会问题，美国社会对气候治理支持缺乏共识也与公正转型机制的不完善有关。中美可以在《巴黎协定》、G20等框架下，共同合作创设全球公正转型解决方案，推进气候变化下的社会治理行稳致远，通过中美社会组织、智库、企业、公民和关心气候变化的其他行为体共同参与全球气候政策制定，发挥民间力量在气候外交中的作用。

（本文现标题为编者所拟）

课题负责人

于宏源，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所所长

课题组成员：

潘家华，中国社会科学院学部委员、北京工业大学生态文明研究   院院长

巢清尘，国家气候中心副主任

柴麒敏，生态环境部国家气候战略中心战略规划部主任

朱云杰，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所助理研究员

蒋力啸，上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员

曹嘉涵，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所助理研究员

注释

[1] International Energy Agency (IEA), Energy Technology Perspective 2020, https://www.iea.org/reports/energy-technology-perspectives-2020.

British Petroleum (BP), Energy Outlook (2020 Edition), https://www.bp.com/zh_cn/china/home/news/reports/news-09-14.html.

[2] Paris Climate Agreement,

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/.

The White House, Executive Order on Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science to Tackle the Climate Crisis, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/20/executive-order-protecting-public-health-and-environment-and-restoring-science-to-tackle-climate-crisis/;

Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/;

“Remarks by President Biden Before Signing Executive Actions on Tackling Climate Change, Creating Jobs, and Restoring Scientific Integrity,” https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/27/remarks-by-president-biden-before-signing-executive-actions-on-tackling-climate-change-creating-jobs-and-restoring-scientific-integrity/;

Executive Order on Rebuilding and Enhancing Programs to Resettle Refugees and Planning for the Impact of Climate Change on Migration, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/04/executive-order-on-rebuilding-and-enhancing-programs-to-resettle-refugees-and-planning-for-the-impact-of-climate-change-on-migration/;

“Biden-Harris Administration Launches American Innovation Effort to Create Jobs and Tackle the Climate Crisis,” https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/11/biden-harris-administration-launches-american-innovation-effort-to-create-jobs-and-tackle-the-climate-crisis/.

[3] 人民网：习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上作报告。http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html

[4] 人民网：共同构建人类命运共同体。http://politics.people.com.cn/n1/2021/0101/c1024-31986598.html。

[5] 中华人民共和国中央人民政府：习近平出席全国生态环境保护大会并发表重要讲话。http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/19/content_5292116.htm

[6] 人民网：习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话。http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0923/c64094-31871240.html

[7] 人民网：习近平在气候雄心峰会上发表重要讲话。http://politics.people.com.cn/n1/2020/1212/c1024-31964407.html

[8] Xinhua Net. Xi speaks with Biden on phone. February 11, 2021. http://www.xinhuanet.com/world/2021-03/20/c_1127233467.htm

Xinhua Net. China, U.S. to establish joint working group on climate change: Chinese delegation. March 20, 2021. http://www.xinhuanet.com/english/2021-03/20/c_139823644.htm