中美网络-核稳定报告｜加强战略稳定和缓解网络核风险（下）

（四）对话和信息共享

显然，由于缺乏有关网络空间负责任行为的有意义对话，更不用说达成相互谅解，两国难以采取行动降低风险。如前面反复提到的，由于网络与核行动的互动具有极度的隐秘性和敏感性，这一问题就更为显著。

在美俄的经验中，战略稳定对话有助于双方建立共同的基础，以调整各自的行动，正确解读对方在危机期间发出的信息。而中美在对抗和误判风险不断增大的情况下仍然缺乏这样的基础，令人十分担忧。

华盛顿之所以拒绝将相互脆弱性作为中美战略稳定的基础，原因之一是美国提供延伸核威慑以保护其亚洲（及北约）盟友的安全。这些盟国担心，如果中国能够以核武器威胁美国的存在，美国将不太可能在与中国的冲突中保护他们。这些盟国以及美国越来越担心，可用以投送力量的中国常规军力的迅速发展，及中国在该地区为维持军事存在而日益显著的努力，将削弱美国对其地区盟友的安全保障，并拒止美军进入该地区及在该地区自由行动。

美国虽然很明显不愿使用核武器，但必须考虑在中国与美盟国发生冲突时采取此类行动的可能性。必要时美国将首先利用网络和常规军事力量，对中国的核报复力量进行先发制人的攻击。但美国在最极端的情况下也有可能使用核打击。[1]对中国核能力进行“有限毁伤”的攻击，旨在为美国及其盟国的常规部队提供时间和空间，从而在所设想的冲突早期阶段将中国推回，使其无法获得预期收益。[2]

中国可能会把不首先使用核武器政策等承诺视为对其邻国及盟国的一种保证。事实上，中国坚称其核使用条令要比美国克制得多。[3]中国相对较小的核武库规模与这一原则相符，也使得针对美国或俄罗斯实施有限毁伤（先发制人）战略显得不切实际。取而代之的是，中国寻求拥有足够的能力，以确保在面对美国可能威胁时保证其核威慑的生存能力，并能对美国施加严重的报复性毁伤。然而，美国专家认为此类不首先使用的承诺存在问题且不可验证，因此认为坦诚对话意义更为重大。他们还怀疑这样的政策是否能反映中国的真实意图及在冲突中的可能行动。

美国观察人士发现，很难缓解中国因美核态势而对战略稳定产生的担忧。例如，华盛顿在《2019年导弹防御评估》（2019 Missile Defense Review）中做出官方表态，称其导弹防御并非旨在抵消俄罗斯或中国的核心核力量。[4]但大多数中国专家并不认为这样的推断特别令人信服。美国不断努力增强以常规、核力量以及弹道导弹防御系统、或许还有网络行动发动第一次打击的能力，使得中国观察人士对华盛顿所宣称的防御意图持怀疑态度。中国（和其他国家）的观察人士还指出，美国的言论和政策随着新政府的上台而频繁变化，使得人们很难理解美国的意图并相信它的保证。谨慎的规划者自然会觉得，他们必须对美国现有的和正在寻求的能力做最坏假设。即使美国接受相互保证毁灭（MAD）作为与中国战略稳定的基础，也很难让中国放心。中国观察人士强调，“MAD本身（是）一种咄咄逼人的思维方式”，与防御性的“中国的核政策不符”，后者使得中国将“核能力维持在国家安全所需的最低水平”。[5]

在网络领域，中国指出，过分强调网络安全，特别是在军事领域，将阻碍信息和通信技术在社会经济发展中的应用。中国号召其他国家，不要“放弃努力”使“网络空间去军事化和去武器化”。[6]用中国研究人士徐培喜的话来说，“我们制定规则正是因为我们希望网络空间不再成为一个战场。”[7]一些资深中国专家对讨论有关网络作战的军事条令持否定态度，他们指出在网络空间应用武装冲突法存在技术困难。他们认为，最基本的出发点应是在网络主权等核心问题上达成共识，否则有关网络军事透明度和理论的讨论对于维护两国网络稳定将毫无意义。他们还以赞赏的态度提及2015年9月奥巴马总统在一次演讲中的发言，即如果网络成为竞争领域，美国将做好获胜准备，但美国更愿意制定避免网络冲突的基本规则。[8]显然，他们更希望美国能聚焦于制定规范以应对攻击性网络行动。

而另一方的美国主要专家则认为，中国宣称致力于建设完全和平、合作的网络空间，要么是幼稚、要么是“两面派”，或者两者兼而有之。他们认为，如果中国愿意和美国一起，承认其军事网络能力并解释其目的和理论，实现稳定的几率将得以提升。这样的做法可为有意义的对话奠定基础，探讨管理约瑟夫·奈所说的“合作性对手”应达成哪些有关责任和问责的原则，并进而商议如何应对可能影响NC3系统的潜在网络行动。本项目的美国参与者也承认，美国能够而且应该采取更多措施来澄清自己在这一领域的政策，并努力保持就这些政策进行沟通时的连贯性和一致性。

我们认为，中美两国必须找到恰当的官方途径，就三个主要议题进行对话。首先，双方可以就一国认为或者两国均认为不稳定的措施，以及双方都认为有助于稳定的措施达成共识。例如，为了缓解中国的担忧，美国可以澄清，它确实承认自己无法成功摆脱在中国核报复面前的脆弱性，然后寻找具体的方法向中国保证，它确实计划依于这一认知行事。反过来，美国是否愿意限制其与中国的军事竞争，将在很大程度上取决于中国能否表明其理解下述观点，即战略稳定要求不使用武力或实际行动来改变领土现状或单方面界定陆地、海洋或空中边界。

为了减少因网络行动对NC3系统构成威胁而可能造成的焦虑和不稳定，双方还需要举行专家级别的会谈，更广泛地讨论相关问题。他们可能希望探讨的问题之一，是他们对NC3系统脆弱性的担忧，以及常规武器运载系统和核武器的指挥控制一体化是如何增加非有意升级风险，特别是源于网络攻击的风险的。预期专家们应当探讨的另一个问题是，核和常规设施之间的模糊界限、以及特定类型导弹防御系统的引入，会如何打破战略平衡。[9]对此，双方也有可能希望讨论彼此所感受到的对方在核态势、核部署和核试验项目等方面的变化。[10]

除表达担忧之外，此类对话还可以探讨各方是否可以共同采取措施来降低这些风险。可能采取的措施涵盖从政策声明到建立有关演习和部署的信任措施，到最终限制各种进攻性和防御性系统的数量。

另一个在此可能讨论的领域是，中国的核武库和现代化建设总体缺乏透明度，这是美国的主要关切之一。中国可能不愿就这些问题进行对话，因为传统观点认为，保持模糊有助于抵消美国优势。然而，一些参与本项目的专家更接受另一种观点：能力较弱的一方如透明度低，可能会导致能力较强的一方在冲突中反应过度。就中国而言，它可以寻求提升美国在弹道导弹防御计划和能力方面的透明度。我们认为，在这些问题上的分歧本身可能是中美网络-核关系对话中的有益议题。

对话可以讨论的第二类议题，是进攻性网络行动、特别是在网络-核互动背景下的潜在利益和风险。该对话应作为一种进行战略分析而非交换政治指控的平台。在中国已公开承认其拥有军事网络能力（就本质而言该能力可用于攻击）的前提下，我们认为就交流设置先决条件是不明智的。通过对话，有利于彼此澄清哪些类别的克制措施对于战略稳定最重要。它可能包括双方如何看待网络行动，包括哪些行动将被视为升级，以及双方可能如何尝试发出愿意降级或后撤的信号。这有助于防止危机或冲突的无意升级。

最直接的是，中国可以在适当的双边平台中，就其网络及其他相关能力的内部流程与监管的性质加以说明。当然，我们也期望美国以积极姿态做出类似回应。中国还可以谈及那些被认为破坏稳定的活动（例如使用致盲激光），这些活动加剧了人们对其意图和组织的广泛担忧。

原则上，中美还可就和平时期某些类别信息的共享达成谅解甚至是明确的协议。例如，可共享符合共同利益的网络威胁情报。诚然，这种信息共享不会对网络-核关系产生直接影响，也不一定适用于直接对抗场景。然而，建立规范并促进其有效实施这一进程的存在本身，就有助于为应对双边网络-核挑战营造更具建设性的氛围。理想情况下，这种双边联络渠道还应提供一种可能，使双方可在特定情况下（危机期间）交换有关警报和相互保证的信息。

虽然中美两国参与本项目的研究人员在原则上都认可这种信息共享的潜在价值，但并不清楚可以交换何种信息，且怀疑在目前的政治环境下是否可行。尽管如此，他们均同意对目前双方计算机应急响应小组（CERTs）之间的渠道加以拓展，以共享更多可能产生战略后果的威胁信息。另一种选择是将当前中美综合对话框架内“执法及网络安全对话”（Law Enforcement and Cybersecurity Dialogue）的一部分加以功能化，使之成为实时响应机制。

尽管将广泛的网络相关信息双边交流制度化和商定共同的克制准则存在固有困难，以及如前所述在如何建立互信方面存在长期分歧，该项目的所有参与者一致认为，中美两国应尽快就NC3系统面临的网络风险展开对话。其中一些对话可能与我们之前提议的对话重叠，即双方就网络威胁、网络稳定以及网络战略与政策的总体看法和关切进行沟通，但其中一部分应聚焦于NC3面临的风险与应对措施。通过对话，还有助于相互沟通各自为避免在无意中升级为核战争而制定实施的政策和做法，从而为解决彼此的关切开辟道路。

本项目的美国参与者从不同的政治和战略角度得出共同的看法，即这种对话是及时、必要和有价值的，有助于降低本报告所探讨的风险，并为中美危机管理铺平道路。他们还表示，这份非机密报告还可为讨论某些现阶段因过于敏感而使政府无法阐明的问题奠定基础。中国参与者基本同意这一建议，但也持一定保留态度，因为他们认为美国是更强大的一方，可能会从这些问题的对话中获得更大优势。美国专家了解这一担忧，尽管他们认为这缺乏依据。因此，这份报告的价值之一可以是找出两国政府官员可以商讨的问题，而不必把它们作为官方立场或关切提出。

如果中美两国均认为对话必要且可行，那么作为起步就应考察哪个平台最有利于展开此对话。现有的联络渠道可能适合于某些类别的信息交换，同时也可以建立新的机制来应对其他问题。下列平台值得考虑：

-现有的“外交安全对话”（Diplomatic and Security Dialogue）可作为双方高层官员沟通渠道，表达对彼此政策变化的关切以及分享各自能力或政策的重大进展。

-2014年中国国防部和美国国防部签署的两份谅解备忘录（MOUs）为两军对话提供了可能平台，即“重大军事行动相互通报机制”和“海空相遇安全行为准则”。两国军方可以探讨，是否可将后者扩展至网络行动基本行为准则。

-另一项于2017年建立但于2018年中止的机制是双方J5（战略、政策和规划）部门间的联合参谋对话。该机制第一次会议以危机管理为主要议题。如得以恢复，将可作为更详细讨论网络力量的能力和意图的平台，中层官员亦可在此对NC3系统面临的网络威胁表达各自的关切。

-为在重大网络突发事件或网络危机期间进行沟通，已经在特定更高级别官员之间建立的联络渠道是最有用平台，可防止误解、协调应急响应措施或向对方告知可能针对重大网络攻击采取的应对措施。

-两国计算机应急响应小组之间现有的协调机制可继续作为一般合作的主要渠道，并可加以扩大，以涵盖具有潜在战略后果威胁的信息。

-中美国防部门之间的现有热线可以用于危机沟通。它似乎非常适用于沟通与NC3有关的网络问题。

需要考虑的一个问题是，如何确保外交协调的适当参与。一种可供选择的建议是，提前指定外交沟通渠道，在发生可疑攻击或第三方干扰时就攻击溯源进行交流，包括澄清美国/中国没有参与所怀疑的网络行动。

（本文为报告第四章“加强战略稳定和缓解网络核风险的可能措施”，现标题为编者所拟。由于原文篇幅过长，分为上下两篇刊发。）

上研院-卡内基中美网络-核稳定报告课题组成员

阿里·莱维特  卡内基国际和平研究院核政策项目与网络政策倡议非常驻高级研究员

潘可为  卡内基国际和平研究院副总裁，肯·奥利维尔和安吉拉·诺梅里尼讲席研究员，主管技术与国际事务项目、核政策项目

鲁传颖  上海国际问题研究院网络空间国际治理研究中心秘书长，研究员

吕晶华  卡内基国际和平研究院网络政策倡议访问学者

李彬  清华大学国际关系学系教授，曾任卡内基国际和平基金会核政策项目和亚洲项目高级研究员

许蔓舒  上海国际问题研究院网络空间国际治理研究中心研究员

杨帆  厦门大学法学院网络空间国际法研究中心副主任

注释

[1]美国国防部发布的报告详细阐述了《2018年核态势评估》（NPR）为什么及如何界定美国不排除使用核武器可能性的“极端情况”并进一步指出“通过威慑阻止对盟国及所部署美国力量进行有限核打击”是当前最为紧迫的核威慑挑战。参见：Office of the Under Secretary of State for Arms Control and International Security, U.S. State Department, “Strengthening Deterrence and Reducing Nuclear Risks: The Supplemental Low-Yield U.S. Submarine-Launched Warhead”, April 24, 2020, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/04/T-Paper-Series-4-W76.pdf.

[2] Elbridge Colby, “The Need for Limited Nuclear Options,” in Challenges in U.S. National Security Policy: A Festschrift Honoring Edward L. (Ted) Warner, ed. David Ochmanek & Michael Sulmeyer (RAND Corporation, 2014). Available at https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/The-Need-for-Limited-Nuclear-Options-Colby-Chapter1.pdf.

[3] See, for instance, Li Bin, Tong Zhao, eds., Understanding Chinese Nuclear Thinking, Carnegie Endowment for International Peace, 2016, https://carnegieendowment.org/files/ChineseNuclearThinking_Final.pdf.

[4]美国国防部在《2019年导弹防御评估》报告中称，“美国导弹防御能力的规模，将依据有效保护美国本土免受流氓国家进攻性导弹威胁的需求而定。美国依赖于核威慑来应对大规模且更为复杂的俄、中洲际弹道导弹能力”。参见：Office of the Secretary of Defense, 2019 Missile Defense Review. 2019. Available at: https://www.defense.gov/Portals/1/Interactive/2018/11-2019-Missile-Defense-Review/The%202019%20MDR_Executive%20Summary.pdf.

[5] Ministry of National Defense of the People’s Republic of China. China’s National Defense in the New Era. 2019, p. 9. Available at: http://eng.mod.gov.cn/news/2019-07/24/content_4846443.htm.

[6] Xu Peixi, Nine Areas of Disputes in the Debate on International Cyber Norms, https://ceipfiles.s3.amazonaws.com/pdf/CIISS_Nine+Areas+of+Dispute+in+the+Debate+on+International+Cyber+Norms+-+full.pdf.

[7] Xu Peixi, Nine Areas of Disputes in the Debate on International Cyber Norms, https://ceipfiles.s3.amazonaws.com/pdf/CIISS_Nine+Areas+of+Dispute+in+the+Debate+on+International+Cyber+Norms+-+full.pdf.

[8]https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/09/14/remarks-president-town-hall-fort-meade.

[9] James M. Acton, Is It a Nuke?: Pre-Launch Ambiguity and Inadvertent Escalation, Carnegie Endowment for International Peace, 2020，https://carnegieendowment.org/2020/04/09/is-it-nuke-pre-launch-ambiguity-and-inadvertent-escalation-pub-81446.

[10]鉴于中国依赖于有限核力量，美国发展和部署可有效、可靠地打击中国装备核弹头导弹的导弹防御系统，必然引进北京更大的担忧。然而，迄今为止美国所试验和部署的导弹防御并不具有可靠的有效性。与美国不同，依据报道，中国并未在和平时期将其陆基与空基核力量置于警戒状态以实现在数分钟内发射。中国海基核力量的运用战略目前尚不清楚。然而，随着中国开展部署使用战略核潜艇进行威慑巡逻，其将面临更大的压力，要求在巡逻潜艇上安装核弹头。这至少在技术上将缩短从决策发射核武器到实际发射之间的时间间隔。这也将使之前既有的NC3架构的复杂性进一步加剧。更多相关细节可参见：Tong Zhao, Managing the Sino-American Dispute over Missile Defense, August 11, https://warontherocks.com/2020/08/managing-the-sino-american-dispute-over-missile-defense/; Tong Zhao, China Wants More Nuclear-Armed Submarines. Should Everyone Be Worried?, October 22, 2018, https://carnegietsinghua.org/2018/10/22/china-wants-more-nuclear-armed-submarines.-should-everyone-be-worried-pub-77546.