长三角议事厅｜合肥、南京都市圈“双圈联动”发展的思量
“十四五”时期开启伊始，国家发改委批复发布了《南京都市圈发展规划》。连同前三个月以来，国家科技部发布的《长三角科技创新共同体建设发展规划》和国务院批复的《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，国家已向沪苏浙皖省市政府密集发布了关于长三角一体化发展的三个文件，既表明国家就扎实推进长三角一体化发展加快了战略布局和重大部署，也为实现长三角三大战略定位和任务建构实操支点，其意义重大而深远。
如何观察新规划的南京都市圈
人们注意到，新发布的南京都市圈规划对早几年的长三角城市群规划关于南京都市圈与合肥都市圈的格局作了变化，即原来布局的两个都市圈分别属于江苏、安徽两个省级行政区，而现在的南京都市圈则除了覆盖江苏的宁、镇、扬、淮四市，还将合肥都市圈的芜湖、马鞍山、滁州三市以及皖南宣城囊括其中，构成了跨省的都市圈。环顾全国的都市圈，跨省级行政区的现只有成渝都市圈和南京都市圈，而在长三角唯有南京都市圈。应该说，这种战略部署是长三角一体化格局的进一步深化，即进一步突破省级层次行政区边界，以跨省都市圈的空间形态和运行载体来推进跨省区域一体化。国家实施长三角区域一体化的初衷就是打破行政区边界和“行政区经济”，在更大尺度的区域空间高效配置资源。因此，建设跨省级行政区的南京都市圈与长三角一体化的初衷是完全吻合的。
人们还注意到，跨省的南京都市圈使得合肥都市圈与南京都市圈形成了交叠，可谓是“你中有我，我中有你”。对此，坊间有安徽及合肥都市圈被南京都市圈“挤出”之说。其实，此说失之偏颇。在以内循环为主体、国际国内双循环互相促进的新发展格局中，国家以及区域发展的最重要依托之一就是超大规模市场，都市圈正是超大规模市场中的高能级市场，而市场的本质从来就是开放的而并非封闭的。因此，观察都市圈只能以开放的思维和视野，不能将都市圈“画地为牢”。再从区域一体化的经济密度视角考量，合肥、南京两大都市圈交叠，是这一区域经济密度不断加大趋势的必然反映，两大都市圈的市场会更加一体，经济联系将更加密切。促进两大都市圈进一步提升经济联系密度是建设南京都市圈的题中应有之义。倘若两大都市圈的发展相互排拒、相互挤兑，那就与长三角一体化发展国家战略背道而驰，建设南京都市圈也失去应有的全局性战略价值。国家发改委在南京都市圈规划批复中明确要求，江苏和安徽两省共建南京都市圈，其中蕴含的战略意图不言而喻。
合宁都市圈“双圈联动”的内在机理与现实必要
基于上述观察，合肥与南京两大都市圈的交叠与加密，内在地要求加强两个都市圈联动、协同和融合发展。长三角区域一体化中，竞争不可避免，但竞争有利弊两面；合作非常必要，因为可以对冲消弭竞争之弊。我们看到，无论在南京都市圈规划还是苏皖两省“十四五”规划中，都提出了两大都市圈加强联动的战略，这体现了两省的共识，也符合长三角一体化规划中明确的打造沪宁合发展轴的战略布局，有利于两个都市圈整合资源对接优势，在现代工业技术创新和先进制造业体系建设上形成区域集成优势。
在“双圈联动”上，不妨以备受关注的两个领域举例。其一，科技创新领域。“十四五”时期，两个都市圈的核心城市均着力打造科创中心城市：南京市进一步建设具有全球影响力的创新名城，要在创建综合性国家科学中心上取得实质性进展，建成科技产业创新中心。合肥市加强国家战略科技力量建设，完善机制增强企业创新能力，提质增效完善创新生态体系，打造具有国际影响力的创新高地。在以加强加快国家现代经济体系急需的核心技术、关键技术和“卡脖子技术”创新的具体领域，两市科创有着大量的交集，特别是在构造全创新链上存在链环相接关系，因此加密科技创新合作乃是客观要求和广阔空间。其二，产业发展领域。面临世界产业深度调整动荡环境，在中国“双循环”新发展格局下，战略性新兴产业成为中国现代产业体系的引擎，当下正在进行着战略布局，合肥、南京都市圈产业也是如此。仍从合肥、南京两个核心城市看，两市战略性新兴产业已在更大空间布局，包括资源要素整合、技术产业转移辐射、布局空间优化等，特别是着眼于产业链安全，两市的战略性新兴产业都在着力强链、补链、接链，跨地配置、跨地建链加速展开，由此引致两市产业联动合作的内在需求和深广机遇。由此可见，合宁都市圈“双圈联动”发展既有规律性机理，也极具现实必要性。
促进合宁“双圈联动”发展的思量
事实上，合肥、南京都市圈“双圈联动”在南京都市圈规划发布之前就早已展开。近年来安徽省谋划了“顶山—汊河”“浦口—南谯”“江宁—博望”和“六县一地”等省际毗邻地区的合作园区，均在南京都市圈的空间，更得到南京方面市县（区）的认可与协同，已然形成合宁都市圈“双圈联动”进而融合的初步态势。南京都市圈规划发布对于进一步深广推展合宁“双圈联动”发展是一个契机，我们应以一体化思维和开放合作胸怀给予促进。简要地说，从有为政府与有效市场两个维度考量，推展合宁“双圈联动”发展之初需要抓住两个关键点。
一是推进合宁“双圈联动”发展的顶层设计。南京都市圈规划实施和合宁“双圈联动”发展在扎实推进长三角一体化进程中无疑可谓大事，不仅需要安徽、江苏两省共建，而且对整个长三角区域一体化格局和进程都必将产生重大影响。因此，推进合宁“双圈联动”发展的顶层设计是必要的。目前合肥都市圈与南京都市圈的省际毗邻合作还处于市县（区）层面，这显然是不够的，应上升到合宁两大都市圈整体层面，加持皖苏两省及合宁两都市圈战略合作的顶层设计。两省及两圈决策部门深化沟通与共识，推动建立合宁双圈联动发展的顶层设计与协调机制，实施更高层次的全面战略合作，加快两大都市圈基础设施、产业布局和城市功能的对接与整合。两省及两圈应以现有的省际毗邻合作园区为合宁双圈融合发展的先行区，在取得进展积累经验的基础上，进一步拓展非毗邻区域的更大空间的双圈多形式合作。此外，合宁“双圈联动”发展影响外溢到整个长三角区域，因此还应当列入长三角一市三省党政主要负责人座谈会的议题。
二是抓住跨省都市圈合作的制度创新突破口。跨省都市圈联动发展的是一个新生事物，其特征和难度不同于省内都市圈，其中关键点在于跨省合作相关体制机制创新。推进合宁都市圈“双圈联动”发展，要以现有的两圈省际毗邻合作园区的体制机制建构为突破口，在发现问题、积累经验基础上，建构有效市场与有为政府结合的运行机制和治理制度是合宁“双圈融合”发展的最重要创新点与现实切入点。这些大都需要在省级层面和都市圈层面协调合作。因此，皖苏两省及合宁两圈需要加强在制度性创新上的对接协同，在用地、投资、企业新建重组、技术转移、产权保护、税费政策、利益分配、营商环境等一系列制度安排上通力改革创新，组织专门研究谋划。鼓励各先行区探索，及时总结经验，共推合宁“双圈联动”发展的制度一体化。有了合理的制度环境和保障，市场主体才能放开手脚，市场机制才能施展其效，合宁“双圈联动”乃至长三角一体化发展也才能步步挺进。
（作者宋宏系安徽省政府长三角专家咨询委员会专家、安徽大学创新发展研究院研究员）
——
“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。