长三角议事厅｜以紧凑型城市理念提升新城建设品质

2020年以来，上海市委、市政府提出了打造“五个新城”的目标，这是上海城市发展历史上具有里程碑意义的大事。作为城市发展的重要战略，历届市委、市政府都高度重视新城发展。上海新城发展也经历了从卫星城、郊区新城到综合性节点城市的演变，单个城市规模也从最初的30万规划人口发展到50-100万规划人口的综合性新城。今年是“十四五”规划的开局之年，新城作为“十四五”上海开发建设的重要战略空间、饯行“两城”重要理念的重要载体，其在功能定位上将实现从疏解中心城区产业和人口到打造成为具有综合功能城市的演化。为此，必须高起点谋划、高质量提升“五个新城”的建设品质。

新城建设要有新的定位和作为

今年2月18日，在五个新城建设推进会上，市委书记李强强调“五个新城”要成为“上海承担国家战略、服务国内循环、参与国际竞争的重要载体和令人向往的未来之城”。

中国传统的城市建设受早期工业化和计划经济的影响，长期将城市建设等同于城市建筑、交通等基础设施的建设，重“城”轻“市”的思想根深蒂固。因此，城市建设的重心形成了以生产为核心的城市格局，从而忽视了城市作为有效资源配置的市场属性。当城市基础设施达到一定水平以后，对城市发展起着决定性作用的将是城市的运行效率和市场化水平。城市运行效率决定了城市的实力和能力，市场化水平决定了城市的活力、潜力和魅力。有“城”无“市”的城市只是死水一潭、空城一座。同时，要注重城市建设中的美感和人文关怀，要为新城建设在艺术、人性、文明等层面上找到注脚，体现自己特有的城市内在气质。因此，“五个新城”建设必须是差异化的发展过程，这种差异化的发展不仅仅体现在产业和空间布局上，更体现在人文环境和公共服务上。

当前最重要的就是在城市发展战略上要改变原来的郊区“新城区”的发展定位，要按照独立的新的城市标准来规划和建设。在功能定位上，“五个新城”要实现从疏解中心城区产业和人口到打造成为具有综合功能城市的转变。使其既要具备独立承接中心城区部分发展功能的新城市，也要成为面向和服务长三角社会经济发展的重要节点；在价值取向上，“五个新城”的发展要成为落实“人民城市人民建，人民城市为人民”“两城理论”的重要创新实验区，是“人本主义”城市发展理念的重要体现和建设载体。城市始于人也终于人。城市是人与自然的结合，更是社会与文化的结合。城市建设的根本目的是在为人类生活创造更好、更有效的生存环境。在城市建设中，“人”是最为关键的要素，因为“人”不仅是城市的设计者和建设者，更是城市的管理者、欣赏者和享有者。

当前“五个新城”建设存在的主要问题

新城建设是上海城市转型发展的必然之举，是促进城市空间结构从“单中心”向“多中心”转变的必然要求。2011年出台的《关于本市加快新城发展的若干意见》（沪府发〔2011〕19号），进一步从土地出让收入、基础设施建设等领域加大了市级支持力度，对新城发展起到了很大的推动作用。经过近年来的开发建设，各新城发展取得一定成效，基本实现与中心城区功能互补、错位发展。当前上海在“五个新城”建设中，在人口集聚、产业发展、交通和公共服务配套等方面依然存在一定的问题：

首先，新城人口集聚不及预期。2010年以后新城人口增速逐步放缓，尤其是中心城导入人口远低于预期，新城人口密度相对较低，这在一定程度上影响了城市建设和发展综合效益的发挥。

其次，产业发展对新城核心功能的支撑力不足。比如，在原来的郊区新城建设过程中，制造业产出水平不高，生产性服务业发展又较为薄弱，部分新城的商办楼宇空置率较高，新城的核心功能发挥不佳。

再次，新城交通、公共服务配套相对滞后。新城仍处于交通末梢节点位置，尚未建立起与之相符的交通网络，交通枢纽功能有待增强。此外，新城社会事业和公共服务的配置慢于人口增长，各新城医疗、教育、社会服务等资源配置水平相较中心城区仍有较大差距。

最后，新城规划和空间布局不够合理。部分新城规划存在尺度过大，效率不高的问题。早期新城规划的开发强度控制较低，未能体现紧凑型城市开发理念。大规模的产业园区建设与新城在交通、配套等方面的联系不够，造成新城功能和空间隔离，就业与置业不匹配，产城融合难以实现。

立足“长三角”的紧凑新城建设

城市作为一个国家或地区的政治、经济、教育、科技和文化中心,担负着生产流通、资源配置、信息传递等多种功能。上海“五个新城”的规划和建设不应作为郊区的新城区来建设，而是要按照独立的新的城市标准来规划和建设。因此，“五个新城”不能仅仅局限于上海自身的城市发展规划，而是要主动对接长三角高质量一体化发展战略，按照区域比较优势和整体布局优化的原则，从紧凑型城市建设角度，全面、科学规划城市布局，高效、精准利用土地和空间资源，使其在城市发展功能、建设规模、空间结构和资源利用上实现紧凑高效，以此来促进城市及其周边地区社会经济发展新格局的形成。

第一，以人为核心，加快提升新城功能。随着外部环境和内在要求的不断变化，“五个新城”承担的历史使命也发生了深刻的变化，新城发展已到关键窗口期。对此，要按照打造独立的综合性节点城市要求，既要承接中心城区功能，也是面向长三角的重要节点。为此，上海市各相关部门、新城所在的各区应充分发挥工作的主动性，围绕新城发展定位的变化，加快推动新城功能和建设品质的全面提升。

第二，立足各自特色，实施差异化的发展策略。要科学分析新形势下新城发展的差异性。比如“南汇新城”建设，可以定位为打造服务新发展格局的开放新高地、推动高质量发展的战略增长极、全球人才创新创业的首选地；嘉定、松江、青浦、奉贤四个新城建设，可以立足于长三角城市群，着眼于优势特色产业发展和城市功能提升，依托独特生态禀赋和人文魅力，打造长三角地区综合性节点城市。

第三，坚持人本导向，推进重点领域工作。可按照“紧凑型城市”开发理念，为居民提供高质量的交通设施和高品质的市政服务、公共空间。比如，在人口导入方面，要进一步增强新城吸纳人口能力，鼓励新城探索实施有利于集聚人才的住房政策，加大人才公寓、公租房等保障房在新城的供应量和比重。

在交通发展方面，要加快完善交通网络，增强新城节点枢纽功能。对外交通上，依托国铁通道、城际铁路加强新城与长三角周边城市联系，依托市域线加强新城与重大交通节点、新城之间的连接，依托轨道交通和快速路加强与中心城区的连接。对内交通上，加快构建以中等运量公交和中等运量轨道为骨干的局域公共交通网络，加强新城各板块间的交通联系，优化道路网络，完善内部产城融合。

在公共服务配套方面，要加快“五个新城”的社会事业建设，促进城市的包容性发展，建议推动公共服务配套增长速度优先于人口导入的速度，适度增加优质的教育、医疗、文体等公共服务资源配置，使公共服务配套成为新城吸引人才落地的重要因素。

在新城规划和空间布局方面，要控制新城周边镇的发展，为新城发展留有空间，不能搞摊大饼式的发展。同时，注重职住平衡，促进产城融合、生态宜居。

第四，立足长三角高质量一体化战略，做好三大重点关系的处理。

一是要正确处理新城、旧城的关系和在相关管理制度和公共政策方面的衔接，给“五个新城”必要的政策赋权，正确发挥新城战略在城市与区域发展中的作用。二是要促进新城空间多重关系的整合发展，要从统筹城乡关系、区域关系、人地关系、社会经济关系多角度重新认识新城开发问题。三是要统筹好新城产业、就业和置业间的关系，提高“五个大新城”居民的幸福感。唯有此，“五个新城”才能真正建设成为引领高品质生活的未来之城，推进人民城市建设的创新实践区和上海服务辐射长三角的战略支撑点。

（作者文军系上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地首席专家，华东师范大学社会发展学院院长、社会学系教授。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。