长三角议事厅｜落实《长江保护法》，上海的角色与作为
《长江保护法》是中国第一部流域保护法律，是一部将中国现有资源环境类法规与长江经济带发展规划纲要紧密在一起的法律，体现了中央对于长江经济带建设国家战略的高度重视，展示了中国解决长江保护多头管理顽疾的机制创新和安排。《长江保护法》坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出“共抓大保护、不搞大开发”的基本要求，明确了多种行为的法律红线、责任主体、惩罚标准、执法机制。《长江保护法》是对政府责任要求最多的法律之一，共有62条有关政府的责任规定，占法律条文总数的65%，特别强调了省级政府在共抓大保护中的责任和担当。
长江流域环境保护意义重大。长江是中华民族的母亲河，长江流域拥有中国20%的湿地、35%的水资源、40%的淡水鱼类种类以及47%的GDP，是中国重要的生态安全屏障，也是中国经济重心与活力所在，战略地位高，科学、高效解决生态环境保护与经济社会发展之间的关系关乎中华民族伟大复兴战略全局。然而，长江生态环境形势依然严峻，流域生态功能退化严重，近30%重要湖库处于富营养化状态，长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级；沿江污染物排放基数大，废水、化学需氧量、氨氮排放量分别占全国的43%、37%、43%；固体危废品跨区域违法倾倒呈现多发态势、污染产业向中上游转移风险隐患加剧。从总体上看，长江经济带生态文明建设任重道远，生态环境质量改善仍然没有告别“靠天吃饭”的境地（见图）。
2019年长江经济带城市环境保护水平空间分布图（长江经济带城市环境保护水平东西差异不太明显，位于长江干流沿岸的大城市环保水平不高，长江以南城市环保水平略高于长江以北城市，气候等自然条件差异是主因）
需要特别关注的是，长江口是中国“陆海统筹、河海联动”的战略支点，长江口既是长江的“汇”，也是东海、黄海的“源”，是长江生态健康状态的指示器和标尺。《长江保护法》7次提及长江河口。在第六十条中，明确要求国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和长江河口所在地人民政府，维护长江河口良好生态功能。作为长江经济带发展龙头的上海，首先肩负着率先落实、执行《长江保护法》的重任，其次长江是上海最重要的饮用水源。为此，建议：
第一，尽快制定《上海落实长江保护法》的相关配套制度与规定。对于国家流域协调机制，长江保护法规定了该机制的基本功能及协调事项，但对于该机制的组织及运行，除了专家咨询委员会的设立外还并没有涉及。因此，上海应该尽快开展对现有相关法规、规章和规范性文件的清理工作。建议由上海市发改委、法制局牵头，做好配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录等文件的及时修改及废止。并根据长江保护与发展的重大决策、重大规划、重大事项与重要工作，并结合长三角区域一体化国家战略部署和要求，进一步明确长江流域协调机制的具体工作内容以及运行方式。
第二，尽快制定长江河口生态环境修复和保护施方案。2020年6月生态环境部发布的《2019年中国海洋生态环境状况公报》显示，东海未达到海水水质标准面积为5.3万平方公里，劣四类水质海域面积为2.2万平方公里，同比增加130平方公里，长江口水域污染问题严重。因此，建议由长三角区域合作办公室、上海环保局、水务局（海洋局）牵头，联合江浙两省相关政府管理部门，制定对长江口水、沙、盐、潮滩、生物种群的综合监测，严格防范污染物质向长江及其相邻水域排放，防止海水入侵和倒灌，维护长江河口良好生态功能的具体方案以及联合行动（协作会商、联合执法）方案，确保长江口生态环境步入逐渐改善的良性发展轨道。
第三，尽快落实“一江一河”综合治理方案。黄浦江、苏州河俗称一江一河，在上海市建设与发展中承担着十分重要的使命。2020年8月，上海市规划资源局公布了《黄浦江、苏州河沿岸地区建设规划(2018-2035)》，明确提出了建设世界级滨水区的总目标，并计划将黄浦江沿岸打造成为国际大都市发展能级的集中展示区，将苏州河沿岸打造成为特大城市宜居生活的典型示范区。2019年11月2日，习近平总书记在考察上海杨浦滨江时提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念。上海市应该对标世界最高标准、对接世界最严要求，秉承生产、生活、生态三生融合互动的理念，尽快清理沿江沿河地区违法建筑、违规活动，创新沿岸水体污染隐患及时发现并消除的新机制，加快黄浦江、苏州河水质综合治理力度，提高滨水“步道”配套设施水平，将上海一江一河沿岸打造成为世界未来城市更新发展的样板。
第四，尽快将崇明世界级生态岛建设推高到一个新台阶。崇明岛是世界上最大的河口冲积岛，也是东亚—澳大利西亚候鸟迁飞路线上一个重要的候鸟迁徙停歇地，崇明岛是长江生态环境质量优劣、健康与否的“标尺”。2010年上海颁布世界级生态岛发展规划纲要以来，建设成绩斐然，占全球物种数量1%以上的水鸟物种数由7种上升至12种，被国家发展改革委领导誉为“探索了一条生态优先绿色发展新路子”，苏州西山岛、重庆广阳岛等计划复制崇明生态岛建设经验。建议由上海崇明生态岛建设领导小组牵头，会同上海市发改委、环保局、绿化局、崇明区政府，在前期实现了自然生态健康、社会生态和谐的基础上，探索绿色制造的新途径，着力实现产业生态高端的预定目标，确保崇明世界级生态岛在《长江保护法》贯彻落实过程中发挥龙头示范作用。
（作者曾刚系教育部人文社科重点研究基地·中国现代城市研究中心主任、长三角区域一体化研究中心/曾刚工作室主任、上海城市发展协同创新中心主任，终身教授）
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