华略智库｜虹桥国际开放枢纽：新集合，新极核

3月2日，推动长三角一体化发展领导小组办公室举行虹桥国际开放枢纽建设动员大会，标志着长三角一体化发展又一项重大战略任务进入全面实施新阶段。此前的2月18日，国务院发文批复同意《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》；2月24日，国家发改委公布《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》全文。聚焦一个功能区域动作频出，由国家部委和省市共同参与推动建设，这么多年来实属罕见。虹桥在哪里，到底有什么魅力？虹桥国际开放枢纽对于上海、长三角又意味着什么？

虹桥国际开放枢纽包括上海虹桥商务区及所在的长宁区、嘉定区、闵行区的其他区域和松江区、金山区，江苏省苏州市的昆山市、太仓市、相城区和苏州工业园区，浙江省嘉兴市的南湖区、平湖市、海盐县和海宁市，总面积达7000平方公里，总常住人口约1500多万人。

根据《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，到2025年，虹桥国际开放枢纽基本建成，服务长三角和联通国际的作用进一步发挥。到2035年，虹桥国际开放枢纽全面建成，成为推动长三角一体化发展、提升中国对外开放水平、增强国际竞争合作新优势的重要载体。

曾经有观点认为虹桥是“宇宙中心”，这虽然夸张，但是反映了大家对虹桥的预期及其地位。总的来看，虹桥国际开放枢纽至少是“长三角之心”，是引领长三角更高质量一体化发展的极核。

我们认为，虹桥国际开放枢纽的建设可以解构为四个方面的含义：

1、推进“内外开放×双向循环”新集合，打造战略链接新极核

作为全国改革开放的龙头，上海自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽是上海深化开放的三大功能区域，都属于国家战略，也都在一定程度上承担着上海“开放枢纽门户”的功能。目前，三大功能区域都已经在国家层面上明确了顶层设计。综合比较分析，能够看出在角色任务上各有侧重。

上海自贸试验区临港新片区：根据《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，从名称上看，突出“中国（上海）”的地理空间。从角色上看，侧重于更好服务对外开放总体战略布局。从任务上看，重点是加大开放型经济的风险压力测试，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

长三角生态绿色一体化发展示范区：根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，从名称上看，突出“长三角”的地理空间。从角色上看，侧重于更好形成对内开放的引领示范。从任务上看，重点是不破行政隶属、打破行政边界，探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新。

虹桥国际开放枢纽：根据《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，从名称上看，突出“虹桥”但不是“上海虹桥”，名称里既有“国际”的属性，地理空间上又跨越沪苏浙，体现“长三角”的属性。从角色上看，侧重于以扩大对外开放来深化对内开放，更好形成长三角乃至更大范围的国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。从任务上看，重点是彰显开放优势、强化核心功能，持续深化长三角协同开放，引领长三角更好参与国际合作与竞争，加快构建新发展格局。

因此，虹桥国际开放枢纽既不是自贸区、也不是示范区，而是集合了双向开放功能的枢纽区。尽管从《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》来看，似乎“爆炸性”“重磅型”的举措不多，还有一些是复制推广上海自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区的经验做法，但是作为全国唯一个以对外开放引领对内开放的开放枢纽，本身就是最大的创新举措，代表着中国继经济特区、沿海开放城市、国家级新区、自贸试验区之后，一种全新的开放形态，在全国开放格局中举足轻重。

2、推进“一核引领×两带支撑”新集合，打造功能辐射新极核

虹桥国际开放枢纽着力打造“一核两带”发展格局，明确了“虹桥”空间范围和功能布局。在此之前，有关“虹桥”的概念众多：“虹桥交通枢纽”侧重于交通功能，主要指虹桥机场与火车站，位于虹桥核心区；“虹桥商务区”侧重于商务功能，主要指G42、G15、G50、S20构成的86.6平方公里区域范围，之后拓展到涉及到街镇的全部辖区构成的151.4平方公里，内部又分为核心区、机场片区以及东虹桥、南虹桥、西虹桥、北虹桥地区。

这两个概念的区域范围和功能比较明确。但是“大虹桥”的概念就过于泛化了，空间上没有明确的范围，功能上没有明确的界定，不少地方都宣称自己是“大虹桥”或者“紧邻大虹桥”，也足以体现该地区的地位和号召力。

虹桥国际开放枢纽则具有明确的空间范围和功能界定。

从空间上看，不再仅仅局限于上海一个城市，而且包括了苏州和嘉兴的8个地区，大家共同构成了虹桥国际开放枢纽。从某种意义上说，这些地区的人不再仅仅是“上海人”“苏州人”“嘉兴人”，而且都是“虹桥人”“长三角人”。

从功能上看，上海虹桥商务区是功能核心，主要承担国际化中央商务区、国际贸易中心新平台和综合交通枢纽等功能。两个拓展带是功能支撑，北向拓展带重点打造中央商务协作区、国际贸易协同发展区、综合交通枢纽功能拓展区，南向拓展带重点打造具有文化特色和旅游功能的国际商务区、数字贸易创新发展区、江海河空铁联运新平台。整体上通过功能耦合和空间协同，共同形成服务长三角一体化发展的功能辐射源。

从功能的内部结构来看，大体可以分为四种情况：

有些功能是“一核”所独有的。比如在国际化中央商务区建设中，“允许在上海自由贸易试验区临港新片区设立的境外知名仲裁及争议解决机构在虹桥商务区设立分支机构，就国际商事、投资等领域发生的民商事争议开展仲裁业务”，这种功能只能布局在上海虹桥商务区之内，松江、金山包括“两带”都无法复制推广，但是这种功能可以服务于整个长三角甚至更大范围。

有些功能是“一核”所引领的。比如在国际贸易中心新平台建设中，“设立虹桥商务区至国际通信出入口局的国际互联网数据专用通道”，这是改善数字基础设施、赋能长三角数字经济发展的重要举措。国际互联网数据专用通道采用基础电信运营商独立于公众网的专用网络，可从本地园区逻辑直通国际通信业务出入口局，进入国际互联网，通过专用通道国际访问丢包率平均从10%降低至1%以下，网络时延平均减少约20%，企业网络使用成本降低约40%。

目前，全国已有38个城市/园区/省区获得工信部批复建设国际互联网数据专用通道，上海自贸试验区临港新片区正在建设中，此次上海虹桥商务区接入，则意味着从临港—张江—虹桥的上海东西向数据大通道基本形成。放眼“两带”，昆山、苏州工业园区也都已经开通；放眼长三角，开通或建设的地区更多，上海虹桥商务区将引领“两带”以及长三角共同发展数字贸易。

同时，尽管虹桥国际开放枢纽没有“西向拓展带”，但是青浦区已经敏锐地把握上海城市数字化转型的机遇，根据“一核”的引领、自身的禀赋和吴（江）嘉（善）的协作，提出打造“G50数字干线”。如果将国际互联网数据专用通道向西延伸，那么贯穿上海东西的数据大通道将全面打通，这也将为“两翼齐飞”赋予新的内涵。

有些功能是“一核”与“两带”共同构建的。比如在国际贸易中心新平台建设中，上海虹桥商务区和昆山市同被列为全国进口贸易促进创新示范区，两地将共同围绕促进口、促产业、促消费深化“贸易促进”，共同围绕政策创新、服务创新、模式创新深化“贸易创新”。再比如，在综合交通枢纽建设中，虹桥国际机场将与金山华东无人机空港、平湖直升机空港一道，共同提供多样化的航空运输服务。

有些功能是“两带”支撑“一核”的。比如在国际贸易中心新平台建设中，上海虹桥商务区的贸易平台功能，必须要“两带”提供坚实的产业支撑，包括高端制造业、工业互联网、大数据中心等；上海虹桥商务区的贸易路径，必须要“两带”提供坚实的基础支撑，比如港口集疏运体系的支撑。

3、推进“时空同城×服务同城”新集合，打造都市一体新极核

目前，以虹桥国际开放枢纽特别是上海虹桥商务区为“大地原点”，以各地到达虹桥的时间距离为参照，基本上形成了长三角城市群的“坐标体系”。“十四五”及更长一个时期，长三角一体化将进入以大都市圈同城化的新阶段。虹桥国际开放枢纽将成为上海大都市圈的“核心空间”，通过缩短内部时间距离、促进同城服务，促进大都市圈内部的“两带”城市从之前的“接轨上海”演化为“同城融入”，引领长三角一体化进入升级版。

从“时空同城”看，以市域（郊）铁路为重点的交通建设将成为关键。长三角一体化的重点在于建设“轨道上的长三角”，对于都市圈更是如此。目前“两带”与“一核”的交通联系存在空间距离近、时间距离远的问题，具体来看有两个方面。

一是尽管“两带”都已经或者即将建设连接上海虹桥站的高速铁路，但这主要是长距离、高速化的运输方式，对于都市圈内部的地区而言，往往是“流”的多、“留”的少。根据国际经验，市域（郊）铁路是都市圈内部通勤联系的最佳选择，上海也已经提出，到2025年市区线和市域（郊）铁路运营总里程达960公里。

事实上，连云港已经率先进行了市域（郊）铁路的探索。连云港的城市结构是“一市三城”，海州，连云，赣榆三区的城区距离均约30公里。而目前的连云港铁路规划，动车高铁只到连云港站，东部城区连云区作为市区高端商务，旅游中心却没有高铁动车直达。

2019年12月30日，连云港利用陇海铁路连云港至连云段运输能力，对既有线路设备、设施进行改造，开行连云港市域列车，市域铁路横跨连云港市海州区和连云区，线路全长35.1公里，设置连云港、盐坨、连云港东、墟沟、连云等共5个办理客运业务的站点，其将高铁未能覆盖的连云港开发区、连云片区、徐圩片区等与连云港高铁站连接起来。这是江苏省首条市域铁路，也成了连云港的“摆渡车”，连云港站至连云站间开行11对市域列车，全程最快44分钟。

二是上海虹桥站尽管达到16台30线的规模，但是高铁和动车的业务已经趋近饱和，没有充裕的空间再来接纳市域铁路。同时，虹桥火车站属于“巨无霸”车站，导致尽管高铁在途时间得到了极大的节约，然而两端的接驳、换乘和等候时间仍然很长。

上海虹桥站大数据分析显示，旅客平均站内驻留时间控制在30分钟以内的旅客人群比例不足1/4。对于时间价值敏感的短距离通勤群体而言，需要的是随到随走、快速候车，这与长距离旅行的乘客有着显著的区别。因此，无论是从可能性上还是从需求性上，上海虹桥站都不是最佳选择。

根据国际经验，枢纽功能适度分离或者门户枢纽地区的组合枢纽模式是比较适合市域（郊）铁路的方式，这就要求上海虹桥商务区要加强与五大新城，特别是青浦、嘉定、松江新城的联动，并通过轨道交通、中运量交通等连接虹桥与新城，共同构建以轨道交通为骨干的都市圈通勤圈。

更进一步，我们建议参照大湾区的做法，积极推进虹桥国际枢纽通过干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路等引入机场，促进空铁联动，充分挖掘长三角机场群的潜力。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确，按照零距离换乘、无缝化衔接目标，完善重大交通设施布局，积极推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路等引入机场。从目前来看：

一方面，上海两大机场已经达到饱和状态，民航总局2016年制定实施了《航班时刻资源市场配置改革试点方案》，在广州白云机场开展以“时刻拍卖”为模式的初级市场改革试点，在上海浦东机场开展以“时刻抽签+使用费”为模式的初级市场改革试点，黄金时段的航班需要额外付费。

另一方面，从民航局公布的2019年民航机场吞吐量排名来看（2020年受疫情影响，不具备可比性），长三角机场群吞吐量26557.2万人次，较上年增长7.0%，但是一二线城市民航机场旅客吞吐量增速基本保持在10%以内，但很多三四线城市机场正在以20%以上的速度增长。在一二线机场时刻紧缺的情况下，航空运力增量正向三四线市场下沉。

长三角作为全球机场密度最高的地区之一，机场规模、类型、分布都比较合理，同时也有庞大的不同需求层次的出行群体。就上海大都市圈（1+8）而言，如果能够率先实现内部各机场与重点火车站之间的无缝衔接，对于进一步挖掘长三角机场群运能、合理布局航线将具有重要意义。

2019年长三角各机场吞吐量（人次，吨，架次，%）

资料来源：作者根据国家民航总局公报整理
注：排名为该机场在全国的排名

从“服务同城”看，以“同事同标”、无感办理跨区域业务将成为关键。公共服务和行政审批的互联互通是推进区域一体化、促进人员和要素自由流动的重要条件。目前，长三角比较成系统的互联互通主要集中在一体化示范区和G60科创走廊，建议虹桥国际开放枢纽积极复制推广已有经验，推进“一核”与“两带”内部的无感办理。

4、推进“产业社区×人文社区”新集合，打造宜居宜业新极核

虹桥国际开放枢纽既是功能载体，也是城市空间，要注重产业、功能、形态的一体化发展。应该说，目前“一核”与“两带”多数都存在产城割裂、职住分离的问题。比如作为“一核”的上海虹桥商务区自设立以来，总体上形态塑造领先于功能塑造，更多地呈现出有“市”无“城”的现象。

包括纳入上海虹桥商务区的闵行区，是上海唯一个国家级产城融合示范区，但是在“十四五”时期，仍然将发展主线确定为“提升核心优势，深度产城融合”，可见需求之迫切。同时，“两带”上有的城市规划建设高铁新城，但是位置过于偏远，万丈高楼平地起之后，也将在相当长一段时期内呈现出有“城”无“市”的现象。

然而，位于北向拓展带的苏州工业园区，却是全国乃至全球产城融合发展的典范，是“一张蓝图绘到底”的生动案例。在今年的上海市“两会”上，也有代表提出五大新城建设要对标苏州工业园区。建议虹桥国际开放枢纽深入借鉴苏州工业园区的规划理念、规划设计、规划执行的经验，特别是上海虹桥商务区要按照具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市主城片区的定位，加快打造有温度的城市，努力建设成为宜居宜业的典范。

[作者夏骥系华略智库高级合伙人、首席研究员、长三角研究院院长，本文首发上海华略智库（ID：HUALUETT）,澎湃新闻经授权刊发]