美国那点事｜拜登“一竿子到底”的移民政策改革能走多远？

当地时间2月18日，美国国会民主党议员推出拜登政府全面移民政策改革议案，其内容包括给予在美无合法身份移民可申请公民身份的渠道。美国总统拜登执政近一个月以来尤为重视移民问题，在其颁布的行政命令中，有不少关于移民问题，而此次颁布的全面移民政策改革议案尤为引人注目。美国的全面移民政策改革已经超过10年，奥巴马两任政府时期都曾经极力推动，但是均未成功。那么拜登的全面移民政策改革能走多远？

政策主张“胃口”太大，难获支持

从拜登当前全面移民政策改革的内容以及两党的关系角度而言，拜登的全面移民政策改革难以在国会获得通过，其对移民问题的解决未来会更多使用总统的行政命令权而非让国会颁布法律的方式。实际上，拜登目前已经频频使用行政命令权。

其一，从拜登的全面移民政策改革的内容看，政策主张过于激进，“胃口”太大，难以获得两党支持。拜登的全面移民政策改革议案被称之为“最大胆”移民政策改革。之所以如此，最主要的原因之一是议案主张8年内给予1100万非法移民合法公民身份。具体的实施步骤是非法移民首先获得5年的临时身份，之后，如果他们通过背景审查以及缴纳税款就可以获得永久居留权。获得永久居留权后三年则可申请美国公民身份。对年轻非法移民、已经获取临时身份者以及从事农业工作的非法移民则可以跳过5年的临时身份，立即申请永久居留权。关于这一条，民主党议员都并非完全赞同，更不用说在移民问题持保守立场的共和党议员。来自阿肯色州的共和党参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）就在推特上公开批评拜登的移民政策改革是“完全的赦免，根本没有考虑到美国公民的安全和健康，在执法方面是零”。

从历史角度而言，美国往往谨慎运用“赦免政策”。对某些立法者和民众而言，“赦免非法移民”意味着“奖励人们非法入境的行为，”而且“赦免政策”也可能鼓励后来者。因为通过“赦免政策”获取合法身份的移民，会给其他的“非法入境者”以及他们的一些亲属带来“社会示范效应”。1986年的移民政策改革，国会曾经赦免了近300万非法移民，但是因为各种原因，目前的非法移民已经达到1100-1200万左右。以至于国会内保守派以1986年政策改革为理由，拒绝给予当前的非法移民合法身份，即使包括幼年时期前往美国的“梦想生”（编注：“梦想生”计划2012年由时任总统奥巴马签署实施。该计划旨在让年幼时被父母带入美国的青少年非法移民免于被遣返，并能合法获得工作。）。

另外，拜登诉诸 “一揽子”式的改革方式，而非 “拆分”式的“逐步解决”，更容易招致反对。在全面移民政策改革中，年轻非法移民的合法身份始终是两党焦点和难点问题。在国会立法过程中，对于两党争议最大的问题，采取“逐步解决”的方式有助于两党达成妥协。

奥巴马政府时期，对年轻非法移民的合法身份问题主要采用“逐步解决”的措施，诸如延长年轻非法移民滞留美国的时间，结合其工作状况和教育水平，逐步给予合法身份。奥巴马深知给予非法移民合法身份是“敏感问题”，在任期内，他更多的是延长年轻非法移民在美国居住的时间并为其提供各种生活便利。在奥巴马推动下，2013年的全面移民政策改革议案差一点在国会通过，变成法律。但是因为共和党反对，最终失败。

相比之下，拜登解决年轻非法移民合法身份问题的方式 “一竿子到底”，则更容易触及共和党的底线，招致反对。共和党参议员汤姆·科顿就对美国媒体表示，“我们从来不会支持赦免优先的议案，拜登的议案存在太多的缺点，基本不存在协商的基础。”

时移世易，如今两党更难形成共识

其二，从政党政治的角度而言，拜登的全面移民政策改革难以争取到共和党中的温和派支持。当前，民主党在国会虽然占优势，但微乎其微，其优势并不能让民主党掌握立法主导权。在众议院，民主党虽然是多数派，但是和共和党的议席差距在缩小；在参议院，两党各自控制50个席位。就参议院而言，拜登的全面移民政策改革如果要通过，在民主党一致支持的情况下，仍然需要10名共和党议员的支持。相比2013年的全面移民政策改革，此次要在参议院争取到10名共和党议员支持的难度更大。

一方面，2013年的议案较为温和，拜登的议案更“激进”，难以吸引共和党的温和派。2013年的全面移民政策改革议案是两党各自派出4名议员，组成的8人小组共同拟定的。因此议案结合了两党各自在移民政策改革立场的需求，具有一定的共识基础，并获得了支持。在参议院投票中，有14名共和党参议员和54名民主党议员支持。议案最终失败是因为当时共和党控制的众议院的否决。

相比之下，拜登的议案更像是“一面之词”，对共和党议员缺乏吸引力。2013年投赞成票的14名共和党议员中，目前只有5名仍在参议院，其中两名已经公开表示反对拜登的全面移民政策改革议案，他们是来自南卡罗林那州的格内姆和佛罗里达州的卢比奥。

另一方面，共和党在2020年大选后其移民政策立场并未出现软化迹象，意味着拜登不可能争取更多支持者。拜登的全面移民政策改革议案和2013年的改革在时间上具有相似性，即发生在大选之后。2013年全面移民政策改革中，出现两党合作的“8人小组”的原因之一，在于共和党在2012年大选失败后软化了其移民政策主张。共和党认为在少数族裔的支持率方面过低导致罗姆尼的失败。因此，出于对未来竞选的考虑，某些共和党议员软化了移民政策立场。相比之下，2020年大选不仅充满争议，而且具有种族主义色彩的特朗普在少数族裔支持率方面却表现不俗。此结果向共和党议员传递的一个信号可能是在移民问题上的强硬立场不一定导致竞选失败。基于此，以竞选连任作为最重要目标的国会议员就不会有动力软化其移民政策立场。

拜登之所以重视并采取“大胆”的移民政策改革立场，很大的一部分原因在于回报少数族裔在2020年大选中的支持。另外，拜登执政以来，移民改革团体对其施加了种种压力，希望拜登能在百日执政到来之前在移民政策改革问题上通过一项法律。但是对拜登而言，鉴于议案本身的“缺陷”以及当前的政党政治，此目标的实现困难重重。未来如果真的出现一个移民政策有关的法律，目前拜登的议案势必会大幅度修改，至于修改到什么程度，是“面目全非”还是只是涉及某些“细节问题”大家可以拭目以待。

（作者系上海社会科学院国际问题研究所副研究员）