浅论国家治理体系现代化进程中的国家审计定位
原创 刘月梅 审计观察
本文尝试依据新公共管理理论界定的国家治理体系及其现代化内涵和方向性目标等基本指标，对作为党和国家监督体系重要组成部分的国家审计功能进行初步探讨，尝试理解我国国家治理体系现代化进程中国家审计的职能定位。
一、国家治理体系及其现代化
完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”应该说，国家治理体系和治理能力现代化是事关国家发展战略的重大课题，我们必须从理论上乃至思维方式上理解这个重大课题，才能更好的指导具体实践工作。
对于国家治理体系及治理现代化的内涵、外延及主要衡量标准等，学者们从不同角度进行了分析。一般认为国家治理的核心要义，是要实现国家内部各领域、各系统、各层级之下各种行为的制度化、法治化，即通过制定和实施规则，使任何个人、党派、团体、组织、机构的行为受到约束和限制。作为现代化的题中应有之义，国家治理体系的现代化可以指建构适应现代技术、经济、社会及观念变革的现代政治体系。
在今日之语境下，我国国家治理现代还包含了完成传统国家治理模式的全面转型，实现社会主义国家的有效治理等核心逻辑，意即“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”
新公共管理理论认为，公共治理或协同治理是国家治理的理想形态，即政府、市场、社会协同治理是国家治理体系现代化的方向性目标。在此种模式下，一方面国家有足够的能力对外维护国家主权与尊严不受侵害，对内实现有效管理，提供高质量的公共服务和社会保障；另一方面，社会也有足够的能力，公共生活相对富裕，民间力量在经济、社会、文化等领域具有较强的自主性、自立性和自助性。在公共事务的管理中，则体现为国家权力机关、政府、政党组织、社区和社团组织所提供的治理大体上各守本位、各司其职、良性互动、分工协作。对标“强国家—强社会”的国家治理体系现代化目标，当前我们的国家与社会关系尚属于“强国家—弱社会”模式，需要重塑社会、市场与政府间的关系，实现社会有规制、资本有节制、权力有限制的目标，即在坚持党的集中统一领导基础上，通过有法可依、依法而治，从现代全能主义政治体系，事无巨细、大包大揽的政府管理方式，转变到政府权力的逐步科学规范运作，公民权利保护不断制度化和法治化，形成良性互动和规范的国家与社会生活的现代制度体系。整个现代化的进程中也将体现出治理主体从一元向多元转变，治理取向从秩序到公平正义转变，治理方式从法制向法治转变，治理结构从封闭向开放转变的四个显著特征。
二、国家审计及其再定位
国家审计是国家政治制度的重要组成部分。2013年召开的世界审计组织第二十一届大会通过的《北京宣言——最高审计机关促进良治》指出，作为国家治理不可分割的组成部分，国家审计机关依法独立履行其职责，客观公正的监督、鉴证、评价和建议，以供国家决策者制定政策和开展规划所用。从本质上看，国家审计是一种依法利用权力进行监督的行为，是国家治理的监督控制系统之一，是国家治理中必不可少的一部分。
国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。按照上文分析，在新公共管理的语境中，我国国家治理的主体和目标在不断变化，相应地，国家审计的职能边界也需要动态调整，以适应国家与社会良性互动和协同治理下，国家治理主体、方向、模式和结构的变化。在此视角下，国家审计的功能定位随之更新。
推动利益协调，促进经济高质量发展。从一元到多元，治理的主体走向多元化发展，国家治理的目的之一就是要实现协调和均衡各方利益。社会、市场和政府都有自己独特的逻辑，社会偏爱公正，市场仰赖平等，政府寻求有效控制。在利益协调过程中，国家审计机关因其不具备资金分配权、项目管理审批权，干部管理权等具体的行政管理职能，而使审计监督有很强的独立性，可以超脱部门利益的羁绊，通过开展常态化的“经济体检”，为政府及其他治理主体提供支持性服务。同时，审计监督的对象广泛而普遍，涵盖了国家经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域，使得审计监督贯穿于经济社会发展的全过程和全领域，可以从质量、效率、动力等方面判断资源利用是否充分、经济、有效，从而推动在综合平衡和协调发展中解决问题，促进国家的多元有效治理。
实施权力制约，促进权力规范运行。符合我国发展实际的治理现代化进程中，既要为国家赋予能力，又要确保国家权力受到必要的约束，由此构建起来的国家治理体系才能体现制度化、程序化、合法化的特征。国家权力如何行使关系到公共资源分配和使用效率，而国家治理的核心问题就是国家权力的优化设置和公开化运行问题。国家审计作为国家公共财产权力的监督制约机制，通过揭示、反映并分析权力滥用原因，提出完善体制机制制度的建议，可以把权力关进制度的笼子；通过公开审计结果，维护制度权威、可以促进各地区各部门严格按照国家法律履行职责、行使权力、开展工作，促进权力在阳光下运行；通过促进有关部门对审计发现问题的问责和整改，可以形成规范权力运行的强大推动力，达到治理现代化进程中的对公权力的约束、规范作用。
监督评价鉴证，促进反腐倡廉。在我国国家治理由“弱社会”向“强社会”的转型中，国家或者说政府占有主导地位，市场改革和社会重组均由政府主导，在此进程中由于相应的权力监督机制尚在形成完善阶段，加上传统权力逻辑潜在的牵引作用，权力不可避免地嵌入了市场和社会并相互借用，并造就“官场+市场”的独特增长模式，事实证明这为权力寻租行为的滋生和蔓延留下了可乘之机。作为党和国家重要的权力监督部门，审计监督的功能之一就是有效防止甚至杜绝公权私用导致的公共资金的滥用。审计通过监督、评价、鉴证经济行为，一方面可以揭示和查处重大舞弊、腐败、欺诈、滥用行为，形成震慑，维护制度权威。一方面也可以通过检查评价公共部门的内部控制，加强预防腐败体系建设，促进行政廉洁，提升国家治理的规范性，成为反腐败“利剑”。
开展机制创新，促进深化改革。国家以公权力进行资源的分配和使用，主要借助于法律政策，国家治理依靠国家制度体系，坚定不移破除利益固化的藩篱、破除妨碍发展的体制机制弊端；严格执行国家法律制度，提高制度执行力是我国国家治理体系现代化进程中的应有之意。国家审计因其法定的维护秩序、推动改革、推进法治、保障发展等职责和任务，能够站在国家制度规则执行的前沿，较早掌握制度执行的第一手资料，对制度执行情况进行研判，分析经济社会运行中存在的体制机制性障碍和制度性缺陷，结合改革中出现的新情况，提出“修订尺子”的建议；能够以有力有效的审计整改促进完善制度，提高制度执行力，进而达到推动国家各个领域的改革发展，强化国家治理的系统性和完整性的目标。
三、国家审计与国家治理监督体系
党和国家监督体系或者说国家治理监督体系是党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。国家审计是党和国家监督体系中的重要组成部分，认识和把握国家审计的工作定位，不仅要对国家审计这个单独的系统进行分析理解，还要站在整个监督体系的宏观视角，从各个监督系统的职能定位、边界限制、相互作用关系等角度去认识和把握。
在从“强国家—弱社会”到“强国家—强社会”的治理体系现代化进程中，整个监督体系的关键作用在于科学的配置和有效的监督制约，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保有权必有责，用权受监督，但各类监督视角不同，侧重不同，作用发挥不同。国家审计的基本功能是经济监督，主要是对国家重大政策措施贯彻落实情况，公共资金、国有资产、国有资源管理分配使用的真实合法效益，以及领导干部履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展监督活动，可理解为对公共资源生产、使用、分配、收益的动态循环过程和效果开展的监督，与人大监督、民主监督、群众监督等监督活动既有区别，又有联系。因此必须要依法从理论上辨清审计监督与其他监督形式的范围和作用边界，界定清楚彼此的区别点和连接点，在法定职责和委托职责范围内与其他监督相互合作，相互配合，按照十九届四中全会提出的“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”的要求，发挥国家审计在国家治理监督体系中职责法定、专业性强、全覆盖综合性经济监督的特色，更好的推进国家治理体系和治理能力现代化建设。（作者单位：丰台区审计局）
原标题：《浅论国家治理体系现代化进程中的国家审计定位》