新城计|李显波:对上海五个新城建设理念和思路的思考

澎湃新闻记者 田春玲
2021-02-01 09:57
来源:澎湃新闻

刚刚闭幕的上海两会上,“如何以嘉定、奉贤、松江、青浦、南汇五个新城建设为发力点,加快构建上海未来空间发展新格局”成为热议话题。1月28日,就接下来上海的新城开发该如何定位,新城发展是否有可借鉴经验,未来新城开发该如何发力等问题。澎湃新闻记者采访了上海发展战略研究所所长李显波。

未来,上海五个新城该如何突围?在采访中,李显波重点提出如下观点:

1、上海在新城开发方面是较有发言权的,因为从历史视角来看,上世纪90年代浦东开发开放实质也是一种新城开发,如此独特且厚重的历史传统不能忘也不能丢。

2、新城开发是为上海打造新的发展动力源,但更应该成为上海超大城市升级换代、换血,或者说焕发新活力的试验田和示范地,必须要有新思维、新机制和新打法,这方面借鉴浦东开发经验非常重要。

3、国内外新城开发不温不火、进退维谷的案例很多,说明新城开发这件事情本身是一个超复杂的系统工程,鉴于此,大城市的新城开发必须母城重点支持,必须发挥集中力量办大事的优势,仅依靠新城所在行政区自己发力困难巨大。

4、唯物辩证法非常讲究抓重点,尤其在资源相对有限的条件下,五个新城建设不可能平均用力,可先重点发展一两个新城,其他新城在整体顶层设计下稳步、错位、有序推进。

5、判断新城建设是否成功的标准是什么?上海的新城和其它大城市的新城应该有什么不一样?上海的新城不仅仅要看增加了多少GDP,拓展了多少城市发展新空间,城市自身的架构性能是否完善,更要看是不是形成了能够代表上海服务、辐射全国甚至全世界的某项或某几项功能。

6、上海五个新城的周围,存在着多座大小规模不一,但却都非常优秀的长三角城市,某些县级市的经济体量甚至大幅超过一些新城所在的行政区,这种情况下我们的新城发展路径是什么?一定要高举高打,依托上海整个城市能级强化设计、整合资源、苦练内功,必须形成自己旗帜鲜明的特色,否则想在长三角城市群中站稳脚跟是很难的,更别提怎么服务、辐射长三角了。 

上海发展战略研究所所长李显波

澎湃新闻:上海五个新城并不算是新规划和新提法,但按照上海未来总体规划,接下来要加速新城发展,那么,您如何定位这一轮上海新城开发?

李显波:首先,全国各地都在想办法发展新城,但特别成功的案例并不是很多。从新城自己发展程度以及与主城的互动关系看,全国范围评价下来,大家觉得上海的新城建得还是不错的。

为什么大家对上海的新城建设评价比较高,那是因为有上一轮浦东开发开放的成果和经验。从历史的眼光来看,浦东开发开放其实就是新城开发,是在浦西主城区发展遇到瓶颈的基础上,进行大刀阔斧地开发开放发展起来的。今天看,上一轮浦东开发开放的经验,对上海新城开发仍然非常重要,上海如此独特且厚重的历史传统不能忘也不能丢。 

其次,从上海城市自身发展来看,在新的经济社会发展格局和区域发展新格局下,中心城区尽管也在不断进行城市更新,但总体已经较为成熟和成型,各种要素资源聚集饱和度和综合成本都在不断上升,无论是从城市品质、城市能级还是城市动力来说,上海的确需要寻找新的发力空间和平台来推动新一轮更好发展。因此,在中央“五大理念”的指导下,结合“五个中心”和“四大功能”等重要定位,上海提出要加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”空间新格局,可以说是既切中要害又正当其时,未来嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇“五个新城”建设是上海城市发展的重点所在,也是希望所在。 

再次,新城开发的具体定位来看,五个新城应该成为上海新一轮发展的动力引擎,为整个城市的更优秀发展提供动力支撑,这方面上海有着现实和迫切的需要。但我想说的是,这只是上海新城建设定位的一层含义,我们更需要结合上海城市自身发展的特点和阶段来赋予其新内涵定位。

应该讲,上海是一个具有强大吸引力与影响力的超级平台城市,多年来形成了一种非常具有特色的“移植平台型”城市运作逻辑。这种逻辑具体是指,由于自身具有较高的能级和吸引力,整个城市比较注重把国内外的各种巨头企业和机构(尤其是企业总部)移植到上海城市平台上来(社会通俗说法是“挪大树”),而为了能够实现这样的目标,上海又必须把自己的城市平台打造得更精致、更有序、更规范、更有魅力,但同时成本也会更高,这两者之间存在一种互相促动和加强的机制。上海红红火火的发展正是得益于这种“移植平台型”运作逻辑。

但是,伴随着时代的发展与社会的进步,特别是现代科技与产业的日新月异变化,“移植平台型”运作逻辑对上海“内生创新发展”的制约作用也逐渐明显:一是过于重视移植巨头企业,相对忽视对中小企业的吸引和培育,不利于上海创新创业新动能的打造。在当今新经济发展的大背景下,中小企业才是创新创业的主力军与生力军,正是由于缺乏众多活力十足的中小科创企业的支撑,特别是那些有潜力从零做成巨无霸的中小企业,比较其他先进城市而言,上海的经济发展动能切实面临较大挑战。二是过于重视移植,相对忽视自身培养培育,不利于上海强劲内生动力的塑造。近年来外界一直诟病上海缺少自己本土培育的巨无霸企业和著名企业家,这的确是上海发展中的一大短板。很难想象一个缺少众多本土创业型著名企业和企业家的国际经济中心城市,会不会魅力十足、光彩照人。

在某种意义上,“移植平台型”逻辑的展开越充分,对这种“内生创新型”模式的冲击就越大,这两种逻辑的指向与要求存在明显的不同甚至相互矛盾之处。可以说,当前阶段上海发展最大的困惑就在于“移植平台型”与“内生创新型”两种逻辑的纠缠。

上海未来的出路一定是“国际平台+内生创新”两种逻辑的更高效率、更高融合水平的组合配置。这就要求上海在未来发展中一定要有创新性思维,在积极吸引国内外优质资源的同时,也为上海培养内生动力留有足够空间和足够的制度支撑。

承担这种为上海培养内生创新动力使命的重要载体应该就是新城。新城开发,不能像中心城区的打法一样,把中心城区的功能简单挪到新城,或者做一些资源要素的堆积,新城和中心城区的发展思路和逻辑应该有重大不同(新城不应该长得越来越像主城),新城开发应该是一个超大城市升级换代、换血,或者说焕发新活力的试验田和示范地。 

回顾历史,浦东就是一个按照这套逻辑发展的成功案例,它不是中心城区的简单外延,它探索出了一种新操作方式、新打法,是在体制机制上的根本性创新,成为了新的功能承载之城。新城发展起来之后,自然会反哺上海主城区,会对整个城市都有较大提升和带动,使得上海再次脱胎换骨。可以说,现在大力发展新城,除了做大增量,增强新城的集聚和辐射能力外,最重要的目的就是要给上海这座城市重新注入新活力,使上海涌现出更多的从零成长为全国甚至全球领先的企业和机构。 

澎湃新闻:30年前上海只有一个浦东,而现在,上海有五个新城,又该如何借鉴浦东的经验来发展呢?

李显波:首先,需要明确一个观点,母城重点支持,是开发新城是一条重要规律。国内外新城开发不温不火、进退维谷的案例很多,说明新城开发这件事情本身是一个超复杂的系统工程,鉴于此,大城市的新城开发必须有母城的重点支持,必须发挥集中力量办大事的优势,仅依靠新城所在行政区自己发力困难巨大。 

其次,新城发展还是要聚焦重点,不可能五个新城同时、同步发展,然后都发展得非常好,这不符合客观规律,毕竟各种资源都是有限的。如果要想新城发展有突破,指望每个新城自己做增量,能级是不够的,所以,必须全市重点支持,先重点发展一两个新城,其他新城稳步推进,错位、错时发展。目前的五个新城,在开发的强度和次序上,需要有全盘考虑和大局观,这个问题需要引起重视。 

在战略上,努力避免新城开发“同时多点开花”非常重要,这是摆脱战略被动和困境的本质要求,也是唯物辩证法的基本要求。这使我想起了20世纪60年代以后中国日益加重的不得不两线作战的国际环境困境,对这一点毛泽东说得非常明白。1972年1月6日,毛主席同周恩来、叶剑英谈外事工作时说:“其实没把基本问题写上去。基本问题是,无论美国也好,中国也好,都不能两面作战。口头说两面、三面、四面、五面作战都可以,实际上就不能两面作战。” 

澎湃新闻:如果要重点发展一两个新城,怎么考量先发展哪个?又该怎么发展?

李显波:我们现在做新城的路径和方法,是要拼命砸资源把周边的人口和资源吸引过来,还是其他的路径?这个需要认真琢磨。

现在上海的五个新城定位,都是独立的综合性节点城市,基本都是面向长三角城市群的。我的观点是,五个新城的周围,存在着多座大小规模不一但却都非常优秀的长三角城市,某些县级市的经济体量甚至大幅超过一些新城所在的行政区,谁来辐射谁,这事儿还真说不好。为什么是这样,因为我们的新城,目前就缺少独具特色、高能级的功能。所以,新城的突围之路,是代表上海这座城市,把上海的某类、某些特殊功能做起来,具有强大的辐射力、影响力,而不是新城自己的简单城市化。

比如纽约旁边的康涅狄格州的格林威治小镇一样,它为什么可以发展成为全球著名的对冲基金小镇?这个例子给我们的启示就是,纽约这样一个国际金融中心旁边,可以有一个具有相对独立功能的金融载体平台。全世界的基金大佬,不要到纽约,直接去这个小镇,在这里就可以把全球的业务谈成、把全球的生意做成。它也是纽约金融中心的重要组成部分,这种发展既有错位,也能互补。

所以,我们的新城发展,不能只是盯着辐射长三角,还要放眼更大的范围。新城一定要代表上海独立承担某项功能或者几项功能,应该是代表上海服务、辐射全国甚至全世界,这时候,你才有能力成为长三角的节点城市,否则,这个独立的综合节点城市也很难做成。

这几年,深圳的前海发展得很好,别看它是很小的一个区域,但它可以辐射全国很多地区了。上海的新城辐射能级也要从全国,甚至更大范围去考虑,才会真正发展起来。 

澎湃新闻:那么,具体到需要重点发展的新城,应该如何操作?

李显波:新城,可以做一些中心城区不容易做、但自己却比较适合的功能。比如科技创新、贸易链接、流量平台、产业化落地、特色研发、特色文旅等功能,具体是什么功能,可以再全盘考虑。

这种发展和开发的方式是多样的,比如,目前上海有些新城好像找到了一些感觉,就是因为,它在科技创新产业化方面,抓住了一批科创型的中小企业,尤其是活力、动力比较强的民营企业,为这些企业提供更好的环境支撑和服务,让企业快速成长,新城跟着企业一起分享了成长红利。在这个基础上,体制机制上,再有一些相应的授权和支持,那么这类新城一定会发展起来,会自然而然形成资源集聚的效果。

五个新城具体如何发展,要重点考虑如何打造特色定位、特色功能和特色品牌。比如杭州这样的城市,我们看它是在打旅游牌,打文创牌,但它通过这种方式,整体提升了城市综合环境和营商环境,反过来,极大促进了创新型产业、高科技产业和服务经济的发展。

最后,我想强调,先重点打造一两个新城,不是其他新城就不发展了,而是在全市统筹安排框架下,要各自找好定位,做好框架,做好功能培育,设计好每个新城的发展路线图和时间表。结合上海“五个中心”、“四大功能”、“三大任务一大平台”等重大国家战略使命,每个新城都能找到自己的聚焦点和发力点,最后都能绽放出一个与众不同、令世人惊艳的特色城市。

海报设计:白浪

    责任编辑:沈关哲
    校对:张亮亮