世局2021｜拜登上台后，俄罗斯或面临美欧“统一战线”
【编者按】
1月13日，复旦大学国际问题研究院发布年度国际战略报告——《危局与新局：复旦国际战略报告2020》。复旦大学国际问题研究院院长吴心伯教授在报告序言中指出，新冠疫情对和平时期世界造成的冲击之广、之深百年未有，但新局也在2020年悄然萌动。而新格局的构建将是一个漫长而曲折的探索过程。
澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”栏目近日推出“世局2021”系列，择取复旦年度国际战略报告中的部分文章，盘点2020，展望危局难终结、新局未成型的2021。
2020年，新冠疫情等多重不利因素对俄罗斯带来重大冲击，经济社会形势进一步恶化、对西方关系仍然黑云压城。在重重压力面前，普京以政府改组、宪法改革、重组国务委员会等手段巩固权力体系、应对政治风险。
一、经济社会形势恶化
新冠疫情给俄罗斯带来重创。截至2020年12月24日，俄新冠肺炎确诊患者2933753人（仅少于美国、印度和巴西），死亡52461人。防疫隔离、需求下降、油价下跌等因素严重制约了俄经济发展。
2020年10月，俄国内生产总值（GDP）已倒退到2008年第2-3季度水平，居民生活水平退回到十年前的水平。俄经济发展部预测2020年GDP将下降3.9%，俄央行预测下降4.3%-4.5%，俄审计署则预测下降4.5%-4.8%，普京总统12月17日称将下降3.6%，其他国际机构和专家的预测值也基本在这一区间之内。
除农业保持增长外，其他主要宏观经济指标也都呈下降态势：工业产值将下降4.1%（其中采掘业降幅达11.5%）；投资、出口、消费将分别下降6.6%、22.5%和4.2%；财政收支从前几年的盈余转为赤字，2020年的全年赤字预计相当于GDP的4.4%，2021-2023年预计将分别达2.4%、1%和1.1%；居民实际可支配收入下降3%，失业率达到5.7%（为2012年以来最高），贫困率达到13.3%，贫困人口超过2000万人。原定2024年实现贫困人口减半（从2017年的12.9%减至2024年的6.6%）的目标被迫推迟到2030年实现；通胀率同比增长3.8%，全年将突破央行4%控制指标，达到4.7%；资本外流加剧，2020年前9个月私人资本净流出335亿美元，同比增长65.9%。新增外国直接投资仅47亿美元，同比减少195亿美元。
2000年以来，俄经济平均增速低于前苏联11个共和国。2008年金融危机以来，俄经济增速始终低于世界经济平均增速且未来5年难见改观，这意味着俄在世界经济体系中的地位将进一步下滑。2018年复任总统后，普京曾以“五月指令”确定了俄在社会、经济、教育和科学等领域的2024年前国家发展目标和战略任务。但受经济衰退制约，普京在2020年7月21日不得不签署新总统令，将部分国家发展目标的落实期限推迟到2030年。
可以说，疫情放大了长达10年的经济停滞和衰退的负面影响。而持续恶化的经济形势等因素又导致了民众不满上升。民调显示，50%的人感受到贫困，71%的人认为社会不公，88%的人认为最大威胁来自国内。76%、61%和57%的人视贫富悬殊、官民矛盾和劳资矛盾为主要社会问题。
普京执政20年来，俄罗斯的政治体系实际上依靠当局与民众的某种社会契约得以运行。莫斯科卡内基中心专家科列斯尼科夫强调，在这种社会契约下，“普通民众不参与国家事务，以换取精英们为他们提供基本的人身和社会安全保障、民族自豪感、以及保证不对自己的事务进行过多干涉。在经济增长的时候，这种做法很有效，大多数人专注于自己的日常需求，普遍满足于国家提供的基本服务。如今，在经济停滞和人们期望值不断提高的环境下，这种国家提供的支持正在落空。”
可以看到，在社会不平等现象日益严重的背景下，俄罗斯民众的挫折感和不满情绪不断增加。尽管有防疫隔离要求，但2020年俄民众的抗议示威活动仍此起彼伏，社会风险保持高位。
二、外交环境更趋复杂
2020年，俄罗斯与西方关系冰封依旧。
俄美关系方面，美国出台对俄多轮新的制裁措施，涉及面广、打击力度大，特别是对“北溪-2”天然气管道项目的制裁迫使接近竣工的工程一度戛然而止，俄绕过乌克兰实现对欧直接输气的战略设想面临挑战；美国关闭除驻莫斯科大使馆之外的所有在俄领馆，双方地方、人文交流几近隔绝；拜登在美国总统大选期间，直指“俄罗斯是美国最大的敌人”。对拜登上台后的俄美关系走势，俄国内基本上是一片哀鸿，都不看好；临近年底，美国重要官方机构、战略性基础设施甚至核武库遭受大规模网袭，美安全机构称“明显是俄罗斯所为”。如果这一判断得以证实，美国将对俄施加更严厉制裁甚至进行报复性网络攻击，美俄关系将进一步雪上加霜；更为重要的是，俄目前在世界经济、全球治理领域的地位全面下降，除在战略稳定领域外，美俄之间缺乏其他可以合作甚至竞争的领域，这成为俄维系大国地位的一个重大现实难题。
俄欧关系方面，尽管欧盟对俄政策与美国并不完全一致，但毫无疑问，欧俄双方在欧洲安全、价值观和对原苏联地区国家政策方面存在重大分歧，而欧美却仍是安全与价值观共同体。2020年，由于俄反对派领袖纳瓦尔内中毒事件，德俄关系急转直下，德国对俄态度迅速转冷。而俄罗斯外长拉夫罗夫也前所未有地批评德国成了欧洲反俄政策的“急先锋”；12月17日，欧盟正式实施此前欧盟峰会做出的延长对俄经济制裁6个月至2021年7月31日的决定。在对欧关系好转无望的背景下，拉夫罗夫哀叹“俄欧关系处境复杂”，并表示“俄现在考虑的不是如何同欧盟各机构打交道，而是想弄明白，是否还值得与欧盟合作。”
值得关注的是，在拜登赢得美国总统大选之际，欧美双方正式试图重塑因特朗普执政而受损的跨大西洋同盟关系，以更加协调的立场应对俄罗斯带来的挑战。（2020年）12月10日至11日的欧盟峰会讨论了欧洲理事会提交的文件，希望与美国新政府结成新的联盟，在贸易政策、抗击新冠、气候保护、多边主义和维护和平等五个优先事项加强合作，建议与美国在应对俄罗斯等问题上采取共同路线。
北约在（2020年）12月1日发布“北约2030”改革报告，称未来十年俄罗斯仍将是北约的主要对手，必须更认真地思考如何应对。不可忽视的是，尽管北约内部近年来就防务开支分担等问题存在分歧，但自2014年6月时任美国总统奥巴马在访问波兰期间宣布“欧洲再保证倡议（ERI）”后，美国及其北约盟国就提出了以应对俄罗斯对欧洲安全挑战作为中心任务的欧洲威慑倡议（EDI），其关键目标为：增加美国在东欧的军事存在及其能力，资助与盟国和伙伴的新增演习，改进提升预置的装备，加强美军机场、基地和训练场的基础设施，提升广泛构建合作伙伴的能力。该倡议提出以来，持续得到美国国防预算的高额经费支持，表明美国及其北约盟友对俄罗斯的战略性政策并未实质性分化。
冷酷的现实使俄罗斯战略家们逐渐认识到，“美国与欧盟的政策分歧不会消失，其对俄立场一致性将大幅上升。短期内，欧盟将对俄发起更多制裁，进一步减少对俄技术转让，作为俄欧关系历史支柱的能源联系将因此遭受重创。”
在俄与西方关系依然惨淡之际，2020年的白俄罗斯危机、纳卡战火以及吉尔吉斯内乱也让俄罗斯左右为难、进退失据，凸显出其在“后苏联空间”的尴尬处境。一是俄罗斯对“原苏联国家”国内政治进程难以置喙的无力感，俄在原苏联国家越来越缺乏全方位的社会政治影响；二是在处理复杂地缘政治关系中的纠结感，这在阿塞拜疆与亚美尼亚的纳卡军事冲突中表现得尤为明显；三是作为盟主在承担义务和获取收益之间的落差感，俄罗斯抱怨在向盟友提供多方位支持的同时并未获得他们应有的忠诚；四是地区中等强国强势介入“后苏联空间”的危机感，土耳其在南高加索事务、土俄能源关系甚至俄罗斯内政问题上对俄形成了多重挑战。
在与西方关系难有起色之际，近年来俄罗斯继续强化东方外交，特别是加强与中国的关系。2020年，中俄政治交往不仅未因疫情受阻，反而更加热络；双方在应对疫情方面开展了多层次合作，与美中两国围绕疫情的争斗形成了强烈反差；尽管受到疫情及油价下跌等因素冲击，2020年中俄经贸额仍有望保持1000亿美元以上高位；双方在联合国、上合组织、金砖机制等全球及地区多边机制中的合作也持续推进。可以说，对华关系已成为俄罗斯外交全局中最坚实的支柱，是漫天阴霾中的难得亮色。2021年初，中国外长王毅所做“中俄战略合作没有止境、没有禁区、没有上限”的表述更体现了对于俄罗斯的支持。
但同时要看到，俄罗斯战略界对华态度高度复杂。一部分人对俄罗斯对华依赖的日益上升感到担忧，明确表示不希望形成中美两极格局；另一部分人有意以“大欧亚伙伴关系”为基本架构营造一个非西方甚至反西方的阵营，但后冷战时代国际关系的复杂性已经让这种思维无法立足。莫斯科卡内基中心主任特列宁因此慨叹，“若受中国领导人欢迎的拜登政府决定降低对华敌意，务实的中国人或再度暗中遵守美对俄发起的制裁，以维护其在美依然可观的利益。加之俄日历史性和解进程陷入僵局，俄战略伙伴印度因与中国对抗而日益接近美国，海湾国家仍高度依赖美国的军事支持，俄正面临自与西方对抗以来最为不利的地缘政治环境。”
三、以权力布局控制政治风险
面对日益复杂的内外环境，普京试图通过调整政治体制、进一步夯实权力基础等方式延续执政周期、巩固威权政治，应对政治风险。
2020年1月15日，普京在发表国情咨文时提出了一系列宪法改革提议，包括400多项内容。7月1日，俄罗斯宪法修正案经全民投票得以通过，其核心是在取消了对总统任期限制的同时，也一定程度上削弱了总统的权力、加大了国会及法院的职权。这一方面为普京在2024年之后继续执政铺平了道路，另一方面又弱化了“超级总统制”，使普京之后的俄罗斯总统不可能大权独揽，从而实现各权力机构之间的相对平衡。
（去年）1月15日，在发表国情咨文后几个小时，普京总统出人意料地解散了梅德韦杰夫政府，并提名联邦税务局局长米哈伊尔·米舒斯京为新一届政府总理。此次政府改组的核心目的，一是要借此弱化民众因经济发展停滞、民生日益艰难对当局产生的不满；二是要进一步减少政府的政治影响，强化其技术官僚属性。随着2024年权力周期的临近，由“强总统”逐渐向以技术型官员为主体的权力平衡模式转变可能将成为俄罗斯权力架构调整的思路。
2020年10月14日，俄罗斯总统普京向国家杜马提交了关于国务委员会的法案。11月2日，俄罗斯联邦委员会（议会上院）通过了《俄罗斯联邦国务委员会法》。该法案明确规定，俄罗斯联邦国务委员会为国家常设机构，由总统直接领导。国务委员会将参与制定俄内政外交政策，讨论政府预算草案及人事政策，并可以决议形式要求修改立法，但无权提出立法提案。根据普京的初衷，该委员会将始终发挥咨询机构的职能，未来对议会上下两院的工作提供更加实际帮助，但不能取而代之。
（2020年）11月17日，俄国家杜马一读通过了有关赋予卸任总统及其家人司法豁免权的法律草案。俄罗斯联邦委员会宪法立法和国家建设委员会主席克利沙斯表示，草案规定俄前任总统将获得任期外的豁免权。俄罗斯专家认为，这表明“当局正在认真准备应对各种情况：普京突然生病，丧失工作能力；普京的人气急剧下降；普京在很长一段时间内保留总统身份。这项立法的通过，并不意味着普京会很快离开。相反，这只是为他的总统任期可能延长到2036年增加了一个安全网。”
俄罗斯专家认为，俄罗斯当局上述政治操作的根源于在，“克里姆林宫必须为维护普京的继续统治做好准备。但与此同时，它还应能够处理对普京长期统治的不满，以及可能是出人意料的激烈和广泛的抗议。”
（作者系复旦大学国际问题研究院副院长，复旦大学俄罗斯中亚研究中心主任、教授。本文原标题《俄罗斯：在内外交困中谋求破局》）